Byla Nr. 5/2020
LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS
Lietuvos Respublikos vardu
NUTARIMAS
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS VYRIAUSYBĖS 2019 M. SPALIO 16 D. NUTARIMO NR. 1038 „DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS VYRIAUSYBĖS 2003 M. SAUSIO 28 D. NUTARIMO NR. 99 „DĖL KOMANDIRUOČIŲ SĄNAUDŲ ATSKAITYMO IŠ PAJAMŲ TAISYKLIŲ PATVIRTINIMO“ PAKEITIMO“ ATITIKTIES LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCIJAI IR ĮSTATYMAMS
2021 m. birželio 7 d. Nr. KT99-N9/2021
Vilnius
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Elvyros Baltutytės, Gintaro Godos, Vytauto Greičiaus, Danutės Jočienės, Algio Norkūno, Daivos Petrylaitės, Janinos Stripeikienės, Dainiaus Žalimo,
sekretoriaujant Vaivai Matuizaitei,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 531 straipsniais, Teismo posėdyje 2021 m. birželio 3 d. rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo konstitucinės justicijos bylą Nr. 5/2020 pagal pareiškėjos Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės prašymą Nr. 1B-25/2019 ištirti, ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas Nr. 1038 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“ pagal priėmimo tvarką neprieštarauja konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, Lietuvos Respublikos darbo kodekso 185 straipsnio 9 daliai (2017 m. birželio 6 d. redakcija), Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 daliai (2018 m. birželio 29 d. redakcija), Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktams, 7 straipsnio 2 daliai, 9 straipsnio 1 daliai.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
I
Pareiškėjos argumentai
1. Pareiškėjos Seimo narių grupės prašymas grindžiamas šiais argumentais.
1.1. Pareiškėja nurodo, kad Vyriausybė 2019 m. spalio 16 d. priėmė ginčijamą nutarimą Nr. 1038 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“ (toliau – ir Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas), kuriuo pakeitė inter alia Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ (toliau – Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimas) 2.5 papunktį (2017 m. sausio 11 d. redakcija) ir padidino koeficiento, iš kurio turi būti padauginta minimalioji mėnesinė alga arba minimalusis valandinis atlygis apskaičiuojant dienpinigių, laikomų komandiruočių į užsienį kompensacijomis (toliau – koeficientas), dydį nuo anksčiau nustatytojo 1,3 iki 1,65.
1.2. Pareiškėja taip pat nurodo, kad Lietuvos Respublikos finansų ministerija 2019 m. spalio 16 d. Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos teisės aktų informacinėje sistemoje (toliau – TAIS) užregistravo Vyriausybės nutarimo projektą „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“ (toliau – ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas), kuriame, be kita ko, nustatyta, kad koeficientas yra didinamas nuo 1,3 iki 1,65. Tos pačios dienos, t. y. 2019 m. spalio 16 d., posėdyje Vyriausybė minėtam nutarimo projektui pritarė ir šiame posėdyje priėmė ginčijamą Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą.
1.3. Pareiškėjos teigimu, dėl ginčijamo Vyriausybės nutarimo projekto, kuriame nustatomas koeficientas yra 1,65, išvadų nepateikė nė viena ministerija, institucija, organizacija ar kiti suinteresuoti asmenys, nes to padaryti nebuvo įmanoma – jis buvo užregistruotas TAIS ir priimtas Vyriausybės posėdyje tą pačią dieną, t. y. 2019 m. spalio 16 d. Suinteresuotos institucijos ir kiti asmenys neturėjo nė vienos dienos savo pastaboms dėl konkretaus 1,65 dydžio koeficiento pateikti, o koeficiento dydis yra esminė ir svarbiausia ginčijamo teisinio reguliavimo dalis, turinti įtakos darbdavių ir darbuotojų teisėms ir interesams.
Taigi, pasak pareiškėjos, Vyriausybė, 2019 m. spalio 16 d. nutarimu padidindama koeficientą, padidino darbo užmokesčio ribą, nuo kurios priklauso darbuotojo gaunamų dienpinigių apmokestinimas. Tai reiškia, jog darbdaviai, siekdami, kad visa darbuotojui išmokama dienpinigių suma būtų neapmokestinta, turi nustatyti didesnį darbo užmokestį, nei buvo nustatytas iki tol.
1.4. Pareiškėja nurodo, kad koeficiento keitimo klausimas (tačiau tik dėl krovininio kelių transporto sektoriuje dirbantiems darbuotojams taikytino koeficiento) Vyriausybės siūlymu pirmiausia buvo iškeltas Lietuvos Respublikos trišalėje taryboje (toliau – Trišalė taryba). Nei 2019 m. birželio 25 d., nei 2019 m. rugpjūčio 27 d., nei kituose Trišalės tarybos posėdžiuose šis klausimas dėl vykusių kolektyvinių derybų ir iš Lietuvos banko lauktos informacijos, susijusios su koeficiento skaičiavimu, nebuvo svarstytas.
Pareiškėjos nuomone, Darbo kodekso 185 straipsnio 9 dalies (2017 m. birželio 6 d. redakcija) nuostatos, kad Trišalė taryba svarsto klausimus ir teikia išvadas ir pasiūlymus darbo, socialinės ir ekonominės politikos srityse ir dėl klausimų, kuriuos reikia apsvarstyti vadovaujantis Tarptautinės darbo organizacijos konvencijos Nr. 144 „Dėl trišalių konsultacijų tarptautinėms darbo normoms įgyvendinti“ nuostatomis, reiškia, kad Vyriausybės įgaliojimų darbo santykių reglamentavimo srityje įgyvendinimas yra susijęs su Vyriausybės pareiga atsakingai laikytis socialinio dialogo ir trišalio bendradarbiavimo, kuris su socialiniais partneriais turi veiksmingai (prireikus – keliais etapais) vykti ne tiek Vyriausybės įstatyme numatytuose Vyriausybės pasitarimuose, kiek Darbo kodekse nurodytoje Trišalėje taryboje.
Pareiškėja teigia, jog 2005 m. birželio 13 d. Vyriausybė ir profesinių sąjungų ir darbdavių organizacijos pasirašė susitarimą dėl trišalio bendradarbiavimo, kuriame, be kita ko, nustatyta, kad Vyriausybė ir profesinių sąjungų ir darbdavių organizacijos susitaria trišaliu principu rengti ir derinti teisės aktų projektus, aktualiausias problemas svarstyti Trišalėje taryboje, savo veikloje vadovautis trišaliais susitarimais ir sprendimais, o Vyriausybė įsipareigoja nutarimus aktualiais ekonomikos, užimtumo, darbo ir socialiniais klausimais priimti tik šalių pageidavimu juos išnagrinėjus Trišalėje taryboje. Vyriausybė, nustatydama ginčijamą teisinį reguliavimą, pareiškėjos teigimu, šio susitarimo nesilaikė.
Atsižvelgdama į tai, pareiškėja teigia, kad netinkamas ginčijamo Vyriausybės nutarimo projekto derinimas Trišalėje taryboje yra pagrindas pripažinti tokį išskirtiniu būtinumu nepateisintą Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo priėmimą prieštaraujančiu Darbo kodekso 185 straipsnio 9 daliai.
1.5. Pareiškėja nurodo, kad pagal Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 dalį (2018 m. birželio 29 d. redakcija) Vyriausybei teikiamas teisės akto projektas, susijęs ne tik su jį parengusios (teikiančios) institucijos kompetencija, bet ir su kitų institucijų kompetencija, turi būti su jomis derintas Vyriausybės 1994 m. rugpjūčio 11 d. nutarimu Nr. 728 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento patvirtinimo“ (2017 m. gegužės 31 d. redakcija) patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka, išskyrus atvejus, kai teisės akto projektas teikiamas Vyriausybei karo, nepaprastosios padėties, mobilizacijos, ekstremaliosios situacijos ar ekstremaliojo įvykio metu ar kai teisės akto projektu būtina neatidėliotinai spręsti klausimus, būtinus valstybės karinės gynybos ir kitoms gyvybiškai svarbioms valstybės funkcijoms užtikrinti, ir jeigu minėtais atvejais teisės akto projekto nepriėmimas nedelsiant lemtų neigiamų pasekmių valstybės ir visuomenės saugumui ir stabilumui atsiradimą, taip pat kai teisės akto projektu siūloma skelbti gedulą.
Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas, pareiškėjos teigimu, priimtas nesilaikant Vyriausybės darbo reglamento 121, 271, 16, 17, 18, 25 punktų (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) reikalavimų, jį priimant taip pat buvo pažeistas Vyriausybės darbo reglamento (2017 m. gegužės 31 d. redakcija) (toliau – Vyriausybės darbo reglamentas) III skyriaus antrajame skirsnyje įtvirtintas reikalavimas Vyriausybei pateiktą teisės akto projektą įvertinti Vyriausybės kanceliarijoje.
Pareiškėjos manymu, Vyriausybės teisės aktų projektų rengimas elektroniniu būdu TAIS turi būti toks, kad būtų sudarytos ne menamos, fiktyvios, o realios galimybės dalyvauti suinteresuotoms kompetentingoms institucijoms, joms teikti savo išvadas, taip pat sąlygos visuomenei dalyvauti ir teikti pasiūlymus dėl teisės aktų projektų. Tai gali būti užtikrinta tik jeigu Vyriausybės nutarimo projektas paskelbiamas TAIS iki jo priėmimo likus ne kelioms valandoms, bet protingam terminui.
1.6. Pareiškėjos teigimu, priimant Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą nebuvo laikomasi principo, kad teisėkūros veiksmai turi būti atliekami per protingus terminus – visuomenei, kitoms kompetentingoms valstybės institucijoms nebuvo sudaryta reali galimybė susipažinti su parengtu ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektu, pateikti savo išvadas, pasiūlymus, nes jis 2019 m. spalio 16 d. Vyriausybės buvo apsvarstytas ir priimtas per kelias valandas po jo paskelbimo TAIS. Taigi buvo pažeisti Teisėkūros pagrindų įstatyme įtvirtinti teisėkūros atvirumo, skaidrumo, efektyvumo principai (3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktai), 7 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas konsultavimosi su visuomene reikalavimas, 9 straipsnio 1 dalis, kurioje nustatyta, kad teisės akto projektas rengiamas vadovaujantis šio įstatymo 3 straipsnyje nurodytais teisėkūros principais.
1.7. Pasak pareiškėjos, nurodyti teisės aktuose nustatytų Vyriausybės nutarimų priėmimui taikomų procedūrinių reikalavimų pažeidimai, padaryti priimant ginčijamą Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą, yra esminiai, šiurkštūs, nesilaikant šių reikalavimų yra pažeistas konstitucinis teisinės valstybės principas, o teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo, socialinio dialogo reikalavimų nesilaikymas priimant ginčijamą Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą reiškia, kad yra pažeistas atsakingo valdymo principas.
II
Suinteresuoto asmens atstovų argumentai
2. Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui gauti suinteresuoto asmens Vyriausybės atstovų Finansų ministerijos Mokesčių politikos departamento Tiesioginių mokesčių ir tarptautinio apmokestinimo skyriaus vedėjo Evaldo Putrimo ir šios ministerijos Teisės departamento Teisės taikymo skyriaus vedėjo Rolando Mockaus rašytiniai paaiškinimai, kuriuose teigiama, kad priimant ginčijamą Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą nebuvo pažeista Konstitucija ir įstatymai.
2.1. Suinteresuoto asmens atstovai nurodo, kad Finansų ministerija 2019 m. spalio 7 d. parengė ir derinimui su kitomis kompetentingomis institucijomis, įstaigomis ir visuomene į TAIS kaip teisės aktų projektų paketo dalį (biudžetiniai projektai) įkėlė Vyriausybės nutarimo projektą „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“, kuriuo buvo siūloma koeficiento dydį padidinti nuo 1,3 iki 1,5. Per TAIS nustatytus terminus savo pastabas ir išvadas pateikė suinteresuotos institucijos ir įstaigos. Suinteresuoto asmens atstovai atkreipia dėmesį, kad Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerija siūlė koeficiento dydį padidinti iki 1,8, darbuotojams atstovaujančios organizacijos – iki 2 ir tai svarstyti Trišalėje taryboje. Lietuvos laisvosios rinkos institutas, Lietuvos verslo konfederacija, Lietuvos nacionalinė vežėjų automobiliais asociacija „Linava“, Lietuvos vežėjų sąjunga koeficiento didinimui iš esmės nepritarė.
2.2. Suinteresuoto asmens atstovų teigimu, Finansų ministerija, atsižvelgdama į suinteresuotų institucijų ir įstaigų pastabas ir pasiūlymus, įvertinusi siūlomo teisinio reguliavimo pakeitimo ekonominį poveikį, parengė galutinį, t. y. suderintą su visais suinteresuotais asmenimis, Vyriausybės nutarimo projektą, kuriame vietoj anksčiau siūlyto koeficiento dydžio 1,5 pasiūlė nustatyti koeficiento dydį 1,65. Šį galutinį ir suderintą ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektą Finansų ministerija TAIS įregistravo 2019 m. spalio 16 d. Tą pačią dieną Vyriausybė, posėdyje pritarusi minėtam Vyriausybės nutarimo projektui, priėmė ginčijamą Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą.
2.3. Suinteresuoto asmens atstovų nuomone, priimant Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą nebuvo pažeista Konstitucija, Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktai, 7 straipsnio 2 dalis, 9 straipsnio 1 dalis, Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 dalis (2018 m. birželio 29 d. redakcija), nes ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas buvo paskelbtas viešai (TAIS), buvo sudarytos sąlygos per protingą terminą pateikti pasiūlymus ir pastabas, buvo žinomas ginčijamo Vyriausybės nutarimo projekto rengimą inicijavęs, jį parengęs, numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą atlikęs ir galiojančio teisinio reguliavimo poveikio ex post vertinimą atliekantis subjektas, rengiant ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektą buvo įvertinti gauti pasiūlymai ir pastabos, atliktas ekonominis jo poveikio vertinimas.
2.4. Suinteresuoto asmens atstovai nurodo, kad komandiruojamų darbuotojų, kurie dėl darbo pobūdžio vyksta į itin dažnas ir ilgas komandiruotes, dienpinigių dydžio klausimas buvo nagrinėjamas jau keletą metų. Šis klausimas yra aktualus, nes praktikoje įžvelgiama tendencija minėtiems darbuotojams mokėti tik tokio dydžio darbo užmokestį, kad būtų galima neapmokestinti jiems mokamų dienpinigių, dėl to sumažėja tokių darbuotojų socialinių garantijų. Nuo 2018 metų šis klausimas buvo svarstomas ir Trišalėje taryboje, tačiau, atsižvelgusi į tai, kad joje beveik dvejus metus nebuvo pasiekta susitarimo ir kolektyvinėje sutartyje nepatvirtintas koeficiento dydis, Vyriausybė, vadovaudamasi įstatymų leidėjo suteiktais įgaliojimais ir konstituciniu atsakingo valdymo principu, suinteresuoto asmens atstovų teigimu, teisėtai ir pagrįstai, gindama silpnesnįjį darbo santykių subjektą, įtvirtino ginčijamą teisinį reguliavimą. Atsižvelgiant į tai, suinteresuoto asmens atstovų nuomone, ginčijamas Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas yra priimtas nepažeidžiant Darbo kodekso 185 straipsnio 9 dalyje (2017 m. birželio 6 d. redakcija) nustatytų reikalavimų.
Konstitucinis Teismas
konstatuoja:
I
Su ginčijamo Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo priėmimu susijusios faktinės aplinkybės ir jame nustatytas teisinis reguliavimas
3. Vyriausybė 2019 m. spalio 16 d. priėmė ginčijamą nutarimą Nr. 1038 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“, kuriame nustatyta:
1. Pakeisti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimą Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“:
1.1. Pakeisti 2.5 papunktį ir jį išdėstyti taip:
„2.5. Komandiruočių į užsienį kompensacijomis laikomi Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklėse, patvirtintose šiuo nutarimu, komandiruotėms į užsienį nustatyto dydžio dienpinigiai, kurių bendra suma per mėnesį yra lygi arba mažesnė nei 50 procentų darbuotojui nustatyto darbo užmokesčio tuo atveju, kai darbuotojui nustatytas darbo užmokestis yra mažesnis už minimaliąją mėnesinę algą, padaugintą iš koeficiento 1,65, arba kai darbo užmokestis yra apskaičiuotas taikant valandinį tarifinį atlygį, mažesnį už minimalųjį valandinį atlygį, padaugintą iš koeficiento 1,65. Šio punkto nuostatos netaikomos Lietuvos Respublikos laivo įgulos jūreiviams mokamiems dienpinigiams.“
3. Šis nutarimas taikomas apskaičiuojant 2020 metų ir vėlesnių mokestinių laikotarpių apmokestinamąjį pelną.“
4. Taigi ginčijamu Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimu buvo pakeistas inter alia Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo 2.5 papunktis (2017 m. sausio 11 d. redakcija), kuriame įtvirtinta komandiruočių į užsienį kompensacijų sąvoka.
„Komandiruočių į užsienį kompensacijomis laikomi Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklėse, patvirtintose šiuo nutarimu, komandiruotėms į užsienį nustatyto dydžio dienpinigiai, kurių bendra suma per mėnesį yra lygi arba mažesnė nei 50 procentų darbuotojui nustatyto darbo užmokesčio tuo atveju, kai darbuotojui nustatytas darbo užmokestis yra mažesnis už minimaliąją mėnesinę algą, padaugintą iš koeficiento 1,3, arba kai darbo užmokestis yra apskaičiuotas taikant valandinį tarifinį atlygį, mažesnį už minimalųjį valandinį atlygį, padaugintą iš koeficiento 1,3. Šio punkto nuostatos netaikomos Lietuvos Respublikos laivo įgulos jūreiviams mokamiems dienpinigiams.“
4.2. Taigi, ginčijamu Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimu pakeitus Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo 2.5 papunktį (2017 m. sausio 11 d. redakcija), koeficientas, iš kurio turi būti padauginta minimalioji mėnesinė alga arba minimalusis valandinis atlygis apskaičiuojant dienpinigių, laikomų komandiruočių į užsienį kompensacijomis, dydį, buvo padidintas nuo anksčiau nustatytojo 1,3 iki 1,65.
4.3. Šiame kontekste pažymėtina, kad Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimas priimtas vadovaujantis inter alia Lietuvos Respublikos gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 5 punktu, kuriame, be kita ko, nustatyta, kad neapmokestinamosios pajamos yra inter alia kompensacijos, kurių dydžiai nenustatyti, tačiau mokėjimas reglamentuotas įstatymuose ir Vyriausybės nutarimuose.
Taigi Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo 2.5 papunktyje (2019 m. spalio 16 d. redakcija) yra reglamentuojama, kokia tvarka apskaičiuojami dienpinigiai, laikomi komandiruočių į užsienį kompensacijomis, kurios pagal Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 5 punktą priskirtinos neapmokestinamosioms pajamoms. Šiame Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo papunktyje yra nustatytas koeficientas, taikomas apskaičiuojant darbo užmokesčio dydį, kurio 50 procentų lygi ar mažesnė dienpinigių suma laikoma komandiruočių į užsienį kompensacija, taigi pagal Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 5 punktą yra neapmokestinama gyventojų pajamų mokesčiu.
4.4. Vadinasi, Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo 2.5 papunktyje (2019 m. spalio 16 d. redakcija) nustatytas koeficiento dydis yra esminis šiame papunktyje įtvirtinto teisinio reguliavimo elementas, lemiantis darbo užmokesčio dydį, kurį nustačius komandiruotam į užsienį darbuotojui mokami dienpinigiai yra neapmokestinami gyventojų pajamų mokesčiu, taigi ir turintis įtakos tiek darbuotojo, tiek darbdavio interesams.
5. Šiai konstitucinės justicijos bylai yra aktualios su ginčijamo Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo priėmimu susijusios faktinės aplinkybės, kurios matyti iš TAIS duomenų.
5.1. Finansų ministerijos parengtas ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas, kuriame nustatyta, kad koeficientas yra didinamas nuo 1,3 iki 1,65, TAIS buvo užregistruotas 2019 m. spalio 16 d. (registracijos Nr. 19-12033) kaip įtrauktas į teisės aktų projektų paketą kartu su pagrindiniu Vyriausybės nutarimo projektu „Dėl Lietuvos Respublikos 2020 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projekto ir su juo susijusių teisės aktų projektų pateikimo Lietuvos Respublikos Seimui“, t. y. kaip teisės akto projektas, susijęs su 2020 metų valstybės biudžeto projektu.
5.2. Iš TAIS duomenų matyti, kad tos pačios dienos, t. y. 2019 m. spalio 16 d., Vyriausybės posėdžiui buvo pateiktas ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas, kuriam Vyriausybė šiame posėdyje pritarė ir priėmė ginčijamą Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą Nr. 1038 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“.
5.3. Pažymėtina, kad TAIS nėra duomenų apie Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. registruoto nutarimo projekto pateikimą derinti suinteresuotoms institucijoms.
5.4. Pažymėtina ir tai, kad TAIS nėra duomenų apie pateiktas Vyriausybės kanceliarijos išvadas nei dėl 2019 m. spalio 7 d. TAIS užregistruoto Vyriausybės nutarimo projekto „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“, kuriame nustatytas koeficientas buvo 1,5, nei dėl ginčijamo Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo projekto atitikties įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir teisės technikos reikalavimams.
5.5. Paminėtina, kad kartu su 2019 m. spalio 16 d. TAIS užregistruoto Vyriausybės nutarimo projektu „Dėl Lietuvos Respublikos 2020 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projekto ir su juo susijusių teisės aktų projektų pateikimo Lietuvos Respublikos Seimui“, su kuriuo Vyriausybei buvo teikiamas ir ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas, TAIS paskelbti 2019 m. spalio 7 d. TAIS užregistruoto (registracijos Nr. 19-11613) Vyriausybės nutarimo projekto „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“, kuriame nustatytas koeficientas buvo 1,5, derinimo raštai.
Paminėtina ir tai, kad Vyriausybės nutarimo projekto dėl koeficiento 1,5 nustatymo lydraštyje pažymėta, jog, „[A]tsižvelgdami į tai, kad išvardinti teisės aktų projektai yra susiję ir (ar) bus teikiami kartu su 2020 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektu, prašome išvadas dėl projektų pateikti skubos tvarka“.
Iš pateiktų institucijų ir įstaigų išvadų ir pasiūlymų matyti, kad išvadoms dėl teisės aktų projektų pateikti buvo nustatytas 5 darbo dienų terminas. Šiame kontekste paminėtina, jog viešosios įstaigos Lietuvos laisvosios rinkos instituto, asociacijos „Investorsʼ Forum“, Lietuvos verslo konfederacijos, Lietuvos vežėjų sąjungos raštuose dėl teisės aktų projektų derinimo pažymėta, kad, viešam šių projektų svarstymui paskyrus keletą dienų, neįmanoma pateikti kokybiškų pastabų ir tikėtis rimtos diskusijos, nes pastaboms dėl viso mokestinių teisės aktų projektų paketo pateikti nustatytas 5 darbo dienų terminas yra akivaizdžiai per trumpas.
II
Šioje konstitucinės justicijos byloje aktualus teisėkūros proceso teisinis reguliavimas
6. Šioje konstitucinės justicijos byloje tiriama, ar Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas pagal priėmimo tvarką neprieštarauja inter alia Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktams, 7 straipsnio 2 daliai, 9 straipsnio 1 daliai, Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 daliai (2018 m. birželio 29 d. redakcija), Darbo kodekso 185 straipsnio 9 daliai (2017 m. birželio 6 d. redakcija).
7. Seimas 2012 m. rugsėjo 18 d. priėmė Teisėkūros pagrindų įstatymą, kuris su tam tikromis išimtimis įsigaliojo 2014 m. sausio 1 d.
7.1. Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio „Teisėkūros principai“ 2 dalyje inter alia nustatyta:
4) atvirumo ir skaidrumo, reiškiančiu, kad teisėkūra turi būti vieša, su bendraisiais interesais susiję teisėkūros sprendimai negali būti priimami visuomenei nežinant ir neturint galimybių dalyvauti, valstybės politikos tikslai, teisinio reguliavimo poreikis ir teisėkūroje dalyvaujantys subjektai turi būti žinomi, visuomenei ir interesų grupėms sudarytos sąlygos teikti pasiūlymus dėl teisinio reguliavimo visose teisėkūros stadijose, taip pat turi būti žinomi teisės aktų projektų rengimą inicijavę, teisės aktų projektus parengę, numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą atlikę subjektai ir teisinio reguliavimo stebėseną atliekantys subjektai;
5) efektyvumo, reiškiančiu, kad rengiant teisės akto projektą turi būti įvertinamos visos galimos teisinio reguliavimo alternatyvos ir pasirenkama geriausia iš jų, teisės akte turi būti įtvirtinamos veiksmingiausiai ir ekonomiškiausiai teisinio reguliavimo tikslą leisiančios pasiekti priemonės, turi būti skelbiami ir įvertinami dėl teisinio reguliavimo gauti pasiūlymai, o teisėkūros veiksmai atliekami per protingus terminus;
<...>“
Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu pažymėtina, kad pagal Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punktą teisėkūroje vadovaujamasi atvirumo ir skaidrumo principu, pagal kurį inter alia teisėkūra turi būti vieša, su bendraisiais interesais susiję teisėkūros sprendimai negali būti priimami visuomenei nežinant ir neturint galimybių dalyvauti, visuomenei ir interesų grupėms turi būti sudarytos sąlygos teikti pasiūlymus dėl teisinio reguliavimo visose teisėkūros stadijose; pagal šios dalies 5 punktą teisėkūroje taip pat turi būti vadovaujamasi efektyvumo principu, pagal kurį inter alia rengiant teisės akto projektą turi būti įvertinamos visos galimos teisinio reguliavimo alternatyvos ir pasirenkama geriausia iš jų, o teisėkūros veiksmai atliekami per protingus terminus.
7.2. Teisėkūros pagrindų įstatymo 9 straipsnio „Bendrosios teisės aktų projektų rengimo nuostatos“ 1 dalyje, be kita ko, nustatyta, kad teisės akto projektą rengiantis subjektas teisės akto projektą rengia vadovaudamasis inter alia šio įstatymo 3 straipsnyje nurodytais teisėkūros principais.
Taigi, pagal Teisėkūros pagrindų įstatymo 9 straipsnio 1 dalį, rengiant teisės akto projektą turi būti vadovaujamasi, be kita ko, atvirumo ir skaidrumo, taip pat efektyvumo principais, pagal kuriuos, kaip minėta, teisėkūra turi būti vieša, su bendraisiais interesais susiję teisėkūros sprendimai negali būti priimami visuomenei nežinant ir neturint galimybių dalyvauti, visuomenei ir interesų grupėms turi būti sudarytos sąlygos teikti pasiūlymus dėl teisinio reguliavimo visose teisėkūros stadijose, rengiant teisės akto projektą turi būti įvertinamos visos galimos teisinio reguliavimo alternatyvos ir pasirenkama geriausia iš jų, o teisėkūros veiksmai atliekami per protingus terminus.
7.3. Pažymėtina, jog Teisėkūros pagrindų įstatymo 7 straipsnio „Konsultavimasis su visuomene“ 2 dalyje nustatyta, kad su visuomene turi būti konsultuojamasi laiku ir dėl esminių klausimų (konsultavimosi efektyvumas), taip pat tiek, kiek yra būtina (konsultavimosi proporcingumas).
7.3.1. Šiame kontekste pažymėtina, kad Teisėkūros pagrindų įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje (2012 m. rugsėjo 18 d. redakcija) konsultavimasis su visuomene apibrėžiamas inter alia kaip teisės aktų projektus rengiančių, teisės aktus priimančių subjektų veiksmai, apimantys inter alia teisės aktų projektų pateikimą visuomenei susipažinti, gautų asmenų pasiūlymų įvertinimą ir šio įvertinimo rezultatų paskelbimą.
Pažymėtina ir tai, kad Teisėkūros pagrindų įstatymo 7 straipsnio 1 dalyje yra įtvirtintas konsultavimosi su visuomene tikslas inter alia užtikrinti teisėkūros atvirumą, skaidrumą, sužinoti visuomenės nuomonę apie teisinio reguliavimo problemas ir jų sprendimo būdus, sudaryti visuomenei galimybę daryti įtaką teisės akto projekto turiniui, geriau įvertinti numatomo teisinio reguliavimo teigiamas ir neigiamas pasekmes, jo įgyvendinimo sąnaudas, teikti pasiūlymus dėl TAIS paskelbtų teisėkūros iniciatyvų ir teisės aktų projektų.
7.3.2. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu pažymėtina, kad pagal Teisėkūros pagrindų įstatymo 7 straipsnio 2 dalyje, aiškinamoje kartu su šio straipsnio 1 dalimi, šio įstatymo 2 straipsnio 2 dalimi (2012 m. rugsėjo 18 d. redakcija), nustatytą teisinį reguliavimą, užtikrindami teisėkūros atvirumą, skaidrumą ir efektyvumą, teisės aktų projektus esminiais klausimais rengiantys ir priimantys subjektai privalo laiku pateikti šiuos teisės aktų projektus ir gautų asmenų pasiūlymų įvertinimą visuomenei susipažinti, kad jai būtų sudarytos galimybės daryti įtaką atitinkamų teisės aktų projektų turiniui ir būtų sudarytos prielaidos geriau įvertinti numatomo teisinio reguliavimo teigiamas ir neigiamas pasekmes, jo įgyvendinimo sąnaudas.
7.4. Šiame kontekste paminėtinas Teisėkūros pagrindų įstatymo 5 straipsnyje „Teisės aktų informacinės sistemos naudojimas teisėkūrai“ įtvirtintas teisinis reguliavimas, pagal kurį teisėkūros atvirumui, skaidrumui, koncentruotumui užtikrinti naudojama TAIS (1 dalis); TAIS skelbiama inter alia teisės aktų projektai (2 dalies 2 punktas); TAIS sudaroma galimybė visiems asmenims paskelbti pasiūlymus dėl šioje sistemoje paskelbtų teisėkūros iniciatyvų ir teisės aktų projektų, taip pat dėl teisinio reguliavimo, kurio stebėsena atliekama (4 dalis).
8. Šioje konstitucinės justicijos byloje pareiškėja ginčija Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo atitiktį inter alia Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 daliai (2018 m. birželio 29 d. redakcija) pagal priėmimo tvarką.
8.1. Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio „Teisės aktų projektų pateikimo Vyriausybei tvarka“ 2 dalyje (2018 m. birželio 29 d. redakcija) buvo nustatyta, kad Vyriausybei teikiamas teisės akto projektas, susijęs ne tik su jį parengusios (teikiančios) institucijos kompetencija, bet ir su kitų institucijų kompetencija, turi būti su jomis derintas Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka, išskyrus atvejus, kai teisės akto projektas teikiamas Vyriausybei karo, nepaprastosios padėties, mobilizacijos, ekstremaliosios situacijos ar ekstremaliojo įvykio metu ar kai teisės akto projektu būtina neatidėliotinai spręsti klausimus, būtinus valstybės karinės gynybos ir kitoms gyvybiškai svarbioms valstybės funkcijoms užtikrinti, ir jeigu minėtais atvejais teisės akto projekto nepriėmimas nedelsiant lemtų neigiamų pasekmių valstybės ir visuomenės saugumui ir stabilumui atsiradimą, taip pat kai teisės akto projektu siūloma skelbti gedulą.
Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu pažymėtina, kad pagal Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 dalį (2018 m. birželio 29 d. redakcija) Vyriausybei teikiamas teisės akto projektas, susijęs ne tik su jį parengusios (teikiančios) institucijos kompetencija, bet ir su kitų institucijų kompetencija, turi būti su jomis derintas Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka; šios pareigos gali būti nepaisoma tik šioje dalyje nurodytais išskirtiniais atvejais, kai teisės akto projekto nepriėmimas nedelsiant lemtų neigiamų pasekmių valstybės ir visuomenės saugumui ir stabilumui atsiradimą. Pažymėtina, kad tokiems išskirtiniams atvejams nepriskiriamas vien teisės aktų, susijusių su ateinančių metų valstybės biudžeto projektu, pateikimas.
8.2. Pažymėtina, kad Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 dalyje (2018 m. birželio 29 d. redakcija) nustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį, kaip minėta, Vyriausybei teikiamas teisės akto projektas, susijęs ne tik su jį parengusios (teikiančios) institucijos kompetencija, bet ir su kitų institucijų kompetencija, turi būti su jomis derintas Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka, yra susijęs su šio įstatymo 40 straipsnio 1 dalimi (2007 m. birželio 14 d. redakcija), kurioje nustatyta, kad inter alia Vyriausybės nutarimų projektai rengiami, derinami, svarstomi ir priimami Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka.
8.2.1. Šioje konstitucinės justicijos byloje aktualus Vyriausybės darbo reglamente įtvirtintas su Vyriausybės nutarimų projektų derinimu ir jų vertinimu susijęs teisinis reguliavimas, pagal kurį:
– parengti teisės aktų projektai teikiami derinti Vyriausybės darbo reglamento 25 punkte nurodytoms institucijoms per TAIS; teisės aktų projektai suinteresuotoms institucijoms paprastai teikiami derinti ne vėliau kaip prieš 2 mėnesius iki teisės akto projekto pateikimo Vyriausybei dienos (18 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija));
– dėl Vyriausybei teikiamų teisės aktų projektų (išskyrus minėtus Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 dalyje nustatytus atvejus) turi būti gautos išvados pagal kompetenciją iš ministerijų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų ar organizacijų (25 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija));
– išvadas teikiantys subjektai privalo pateikti savo išvadas dėl jiems pateiktų teisės aktų projektų ne vėliau kaip per 10 darbo dienų, o kai pateikiami dideli (10 ar daugiau puslapių) ir (ar) sudėtingi teisės aktų projektai (nustatantys naują teisinį reguliavimą ar iš esmės jį keičiantys), – ne vėliau kaip per 12 darbo dienų; dėl Vyriausybės nutarimų projektų, kuriuose teikiamos Vyriausybės išvados dėl Seime svarstomų teisės aktų projektų, išvadas teikiantys subjektai savo išvadas privalo pateikti ne vėliau kaip per 5 darbo dienas (27 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija));
– suinteresuotų asmenų pastaboms ir pasiūlymams dėl teisės aktų projektų pateikti turi būti numatytas ne trumpesnis nei 10 darbo dienų terminas (271 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija)); pagal Vyriausybės darbo reglamento 121 punktą (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) suinteresuotais asmenimis laikomi fiziniai asmenys, asociacijos, nevyriausybinės organizacijos, profesinės sąjungos, valstybės ir savivaldybių institucijos ir įstaigos, kiti subjektai, kuriuos tiesiogiai ar netiesiogiai paveiks ar gali paveikti numatomas reguliavimas;
– jeigu dėl nenumatytų aplinkybių teisės aktas turi būti priimtas nedelsiant, institucijos gali motyvuotai prašyti pateikti išvadas dėl teisės akto projekto skubos tvarka (ne vėliau kaip per 5 darbo dienas) išimtiniais atvejais: kai teisės akto projektas rengiamas įgyvendinant įstatymą ar kitą Seimo priimtą teisės aktą, kuris įsigalioja anksčiau nei per 2 mėnesius nuo jo priėmimo Seime; kai įstatymų ir kitų Seimo priimamų teisės aktų projektų rengimo nebuvo įmanoma suplanuoti ir bus prašoma Seimo juos svarstyti skubos arba ypatingos skubos tvarka; kai įstatymuose nustatytas specialus terminas, per kurį Vyriausybė turi priimti sprendimą, todėl negalima laikytis Vyriausybės darbo reglamente nustatytų įprastų terminų; kai teikiami derinti teisės taikymo aktų, kurie turi įsigalioti nedelsiant, projektai; kai Vyriausybės nutarimų projektų rengimo nebuvo įmanoma suplanuoti ir jais būtina spręsti neatidėliotinus klausimus (28 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija));
– Vyriausybei pateiktas teisės akto projektas, išskyrus Vyriausybės sprendimo ir Vyriausybės rezoliucijos projektą, yra vertinamas Vyriausybės kanceliarijoje; Vyriausybės kanceliarijoje nevertinamas teisės akto projektas, jeigu jis Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka nederintas su suinteresuotomis institucijomis; toks projektas per TAIS grąžinamas rengėjams derinti (44 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija));
– Vyriausybei pateiktą teisės akto projektą vertina už teisės aktų projektų teisinį vertinimą atsakingas Vyriausybės kanceliarijos padalinys, pateikdamas išvadą dėl teisės akto projekto atitikties įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir teisės technikos reikalavimams, taip pat už tam tikras sritis atsakingi Vyriausybės kanceliarijos padaliniai, pateikdami teisės akto projekto dalykinio vertinimo išvadą (45 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija)).
8.2.2. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu pažymėtina, kad, pagal Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 dalyje (2018 m. birželio 29 d. redakcija), 40 straipsnio 1 dalyje (2007 m. birželio 14 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą, Vyriausybei teikiamą teisės akto projektą parengusi (teikianti) institucija Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka privalo derinti šį teisės akto projektą su kitomis institucijomis, su kurių kompetencija atitinkamas teisės akto projektas yra susijęs, taip pat su kitais suinteresuotais asmenimis, nurodytais Vyriausybės darbo reglamente; kaip minėta, pagal Vyriausybės darbo reglamento 121 punktą (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) tokiais suinteresuotais asmenimis laikomi fiziniai asmenys, asociacijos, nevyriausybinės organizacijos, profesinės sąjungos, valstybės ir savivaldybių institucijos ir įstaigos, kiti subjektai, kuriuos tiesiogiai ar netiesiogiai paveiks ar gali paveikti numatomas reguliavimas.
Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu pažymėtina ir tai, kad Vyriausybės darbo reglamente yra nustatyti Vyriausybei teikiamų teisės aktų projektų derinimo terminai ir vertinimo Vyriausybės kanceliarijoje tvarka: teisės aktų projektai suinteresuotoms institucijoms paprastai teikiami derinti ne vėliau kaip prieš 2 mėnesius iki teisės akto projekto pateikimo Vyriausybei dienos (18 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija)); išvadas teikiantys subjektai privalo pateikti savo išvadas dėl jiems pateiktų teisės aktų projektų paprastai ne vėliau kaip per 10 darbo dienų (27 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija)); suinteresuotų asmenų pastaboms ir pasiūlymams dėl teisės aktų projektų pateikti turi būti numatytas ne trumpesnis nei 10 darbo dienų terminas (271 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija)); institucijos gali motyvuotai prašyti pateikti išvadas dėl teisės akto projekto skubos tvarka (ne vėliau kaip per 5 darbo dienas) išimtiniais atvejais, kai dėl nenumatytų aplinkybių teisės aktas turi būti priimtas nedelsiant (tokioms nenumatytoms aplinkybėms nepriskiriamas vien teisės aktų, susijusių su ateinančių metų valstybės biudžeto projektu, pateikimas) (28 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija)); Vyriausybei pateiktas teisės akto projektas yra vertinamas Vyriausybės kanceliarijoje – už teisės aktų projektų teisinį vertinimą ir už tam tikras sritis atsakinguose Vyriausybės kanceliarijos padaliniuose, kurie pateikia išvadas dėl teisės akto projekto (44, 45 punktai (2019 m. gegužės 22 d. redakcija)).
9. Šioje konstitucinės justicijos byloje pareiškėja abejoja, ar Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas pagal priėmimo tvarką atitinka inter alia Darbo kodekso 185 straipsnio 9 dalį (2017 m. birželio 6 d. redakcija).
Darbo kodekso 185 straipsnio „Lietuvos Respublikos trišalė taryba“ 9 dalyje (2017 m. birželio 6 d. redakcija) inter alia nustatyta: „Trišalė taryba svarsto klausimus ir teikia išvadas ir pasiūlymus darbo, socialinės ir ekonominės politikos srityse <...>“
Paminėtina, kad pagal Darbo kodekso 185 straipsnio 1 dalį (2017 m. birželio 6 d. redakcija) Trišalė taryba sudaroma ketverių metų kadencijai iš dvidešimt vieno nario: septynių nacionaliniu lygmeniu veikiančių profesinių sąjungų deleguotų atstovų, septynių nacionaliniu lygmeniu veikiančių darbdavių organizacijų deleguotų atstovų ir septynių Vyriausybės deleguotų atstovų. Paminėtina ir tai, kad Trišalė taryba turi teisę priimti sprendimus ir teikti šalims išvadas ir rekomendacijas, sudaryti trišalius susitarimus šio straipsnio 9 dalyje nustatytose srityse (Darbo kodekso 185 straipsnio 12 dalis).
Taigi pagal Darbo kodekso 185 straipsnio 9 dalyje (2017 m. birželio 6 d. redakcija), aiškinamoje kartu su šio straipsnio 1 dalimi (2017 m. birželio 6 d. redakcija), 12 dalimi, nustatytą teisinį reguliavimą Trišalė taryba, kurią sudaro profesinių sąjungų, darbdavių organizacijų ir Vyriausybės atstovai, svarsto inter alia darbo, socialinės ir ekonominės politikos klausimus ir turi teisę šiais klausimais teikti ją sudariusioms šalims, inter alia Vyriausybei, išvadas ir rekomendacijas.
III
Konstitucijos nuostatos ir oficialioji konstitucinė doktrina
10. Kaip minėta, šioje konstitucinės justicijos byloje prašoma ištirti Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo atitiktį inter alia konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams pagal jo priėmimo tvarką.
11. Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje ne kartą yra konstatavęs, kad konstitucinio teisinės valstybės principo esmė – teisės viešpatavimas; konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų; šiuo principu turi būti vadovaujamasi ir kuriant teisę, ir ją įgyvendinant.
11.1. Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus teisėkūros subjektams, inter alia tai, kad teisės aktus jie gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų; leidžiant teisės aktus turi būti paisoma teisėkūros procedūrinių reikalavimų, taip pat ir tų, kuriuos yra nusistatęs pats teisėkūros subjektas (inter alia 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2020 m. birželio 12 d. nutarimai).
Kaip ne kartą yra pažymėjęs Konstitucinis Teismas, Vyriausybė pagal Konstituciją yra saistoma ir savo pačios priimtų nutarimų; kol Vyriausybės nutarimas nėra pakeistas ar panaikintas, Vyriausybė turi laikytis jame nustatytų reikalavimų (inter alia 2005 m. liepos 8 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2016 m. liepos 8 d. nutarimai). Savo pačios priimtų nutarimų nepaisymas reikštų, kad Vyriausybė nukrypo nuo konstitucinio teisės viešpatavimo imperatyvo, taigi ir tai, kad išleidžiant atitinkamą Vyriausybės nutarimą buvo pažeistas konstitucinis teisinės valstybės principas (2007 m. rugpjūčio 13 d., 2016 m. liepos 8 d. nutarimai).
11.2. Konstitucinis Teismas 2016 m. liepos 8 d. nutarime pažymėjo, kad priimant teisės aktus negalima ignoruoti nė vieno įstatymuose nustatytos teisės aktų priėmimo tvarkos etapo ar taisyklės; būtinybė teisės aktus priimti nuosekliai laikantis įstatymuose nustatytos teisės aktų priėmimo tvarkos kyla iš Konstitucijos; pagal Konstituciją įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytų Vyriausybės teisės aktų priėmimo tvarkos etapų ar taisyklių būtina paisyti rengiant kiekvieną Vyriausybės teisės akto projektą nepriklausomai nuo to, ar tuo teisės aktu numatoma keisti (koreguoti) teisinį reguliavimą, ar nustatyti naują, ar panaikinti galiojantįjį.
12. Konstitucinis teisinės valstybės principas atsispindi ir konstitucinius atsakingo valdymo ir valdžios atsakomybės visuomenei principus įtvirtinančiose Konstitucijos 5 straipsnio 2, 3 dalyse, kuriose nustatyta, kad valdžios galias riboja Konstitucija, valdžios įstaigos tarnauja žmonėms (inter alia 2018 m. balandžio 12 d., 2019 m. gruodžio 19 d., 2021 m. gegužės 13 d. nutarimai).
Konstitucijoje įtvirtintas atsakingo valdymo principas suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, turi tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus (inter alia 2015 m. lapkričio 19 d., 2016 m. liepos 8 d., 2020 m. gruodžio 11 d. nutarimai).
Kaip yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, konstitucinis atsakingo valdymo principas, aiškinamas kartu su Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintu valdžios įstaigų tarnavimo žmonėms imperatyvu, suponuoja teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimus, kurių privalo laikytis inter alia valstybės valdžią įgyvendinančios institucijos (2016 m. liepos 8 d., 2018 m. balandžio 12 d., 2019 m. balandžio 16 d. nutarimai). Tokių reikalavimų paisymas priimant teisės aktus yra būtina visuomenės pasitikėjimo valstybe ir teise bei valdžios atsakomybės visuomenei sąlyga; jis sudaro prielaidas įtraukti visuomenę į sprendimų, susijusių su viešaisiais interesais, priėmimo procesą, inter alia sudarant galimybę susipažinti su rengiamais teisės aktų projektais ir kita su jais susijusia informacija (2016 m. liepos 8 d., 2019 m. balandžio 16 d. nutarimai).
13. Šiame kontekste pažymėtina, kad Konstitucijoje yra įtvirtintas socialinės darnos imperatyvas (inter alia 2002 m. sausio 14 d., 2003 m. gruodžio 3 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai); valstybė, vykdydama savo funkcijas, turi veikti visos visuomenės interesais (inter alia 2004 m. gruodžio 13 d., 2008 m. spalio 30 d., 2015 m. balandžio 3 d. nutarimai). Kaip yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, iš Konstitucijos kyla valstybės pareiga užtikrinti darbo santykių subjektų bendradarbiavimą socialinės partnerystės pagrindu ir saugoti darbuotojo teises (1998 m. rugsėjo 24 d. nutarimas).
Atsižvelgiant į tai, pažymėtina, kad pagal Konstituciją, inter alia konstitucinį atsakingo valdymo principą, aiškinamą kartu su Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintu valdžios įstaigų tarnavimo žmonėms imperatyvu, taip pat su konstituciniu socialinės darnos imperatyvu ir nuo jo neatsiejama konstitucine valstybės pareiga užtikrinti darbo santykių subjektų bendradarbiavimą socialinės partnerystės pagrindu, teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimai suponuoja valstybės valdžią įgyvendinančių institucijų pareigą, priimant darbo santykius ir su jais susijusius socialinės ir ekonominės politikos klausimus reguliuojančius teisės aktus, įtraukti socialinius partnerius – profesines sąjungas ir darbdavių organizacijas – į teisėkūros procesą, inter alia konsultuotis su jais dėl rengiamų teisės aktų projektų, be kita ko, per šiam tikslui sudaromas institucijas. Tokių reikalavimų paisymas sudaro prielaidas visuomenei pasitikėti valstybe ir teise ir yra valdžios atsakomybės visuomenei sąlyga.
14. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad Vyriausybė yra kolegiali vykdomosios valdžios institucija, įgyvendinanti valstybinį valdymą (inter alia 2010 m. gegužės 13 d., 2018 m. kovo 2 d., 2020 m. rugpjūčio 28 d. nutarimai). Jos, kaip valstybės valdžios institucijos, įgaliojimai yra nustatyti inter alia Konstitucijos 94 straipsnyje (2018 m. balandžio 27 d. nutarimas).
Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualus yra Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktas, pagal kurį Vyriausybė vykdo įstatymus ir Seimo nutarimus dėl įstatymų įgyvendinimo, taip pat Respublikos Prezidento dekretus.
14.1. Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktą, ne kartą yra konstatavęs, kad pagal Konstituciją Vyriausybė, leisdama teisės aktus, turi laikytis galiojančių įstatymų (inter alia 2001 m. gruodžio 18 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2016 m. liepos 8 d. nutarimai), inter alia tų, kuriuose nustatyta teisės aktų priėmimo tvarka (2016 m. liepos 8 d. nutarimas). Ji turi laikytis įstatymų nustatytos Vyriausybės nutarimų parengimo, įvertinimo, derinimo, svarstymo, balsavimo dėl jų tvarkos (2007 m. rugpjūčio 13 d. nutarimas). Pažymėtina, kad Vyriausybės pareiga laikytis įstatymuose nustatytos teisės aktų priėmimo tvarkos ne tik gali, bet ir turi būti traktuojama kaip konstitucinė pareiga (2016 m. liepos 8 d. nutarimas).
14.2. Konstitucinio Teismo nutarimuose ne kartą konstatuota ir tai, kad jeigu Vyriausybė, leisdama teisės aktus, nesilaikytų įstatymų, inter alia tų, kuriuose nustatyta teisės aktų priėmimo tvarka, būtų paneigiamas konstitucinis teisinės valstybės principas, suponuojantis teisės aktų hierarchiją, taip pat Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktas, pagal kurį Vyriausybė vykdo inter alia įstatymus (inter alia 2013 m. balandžio 2 d., 2014 m. spalio 9 d., 2016 m. liepos 8 d. nutarimai).
IV
Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo atitikties Konstitucijai ir įstatymams
vertinimas pagal jo priėmimo tvarką
15. Kaip minėta, pareiškėja šioje konstitucinės justicijos byloje prašo ištirti, ar Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas pagal priėmimo tvarką neprieštarauja konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktams, 7 straipsnio 2 daliai, 9 straipsnio 1 daliai, Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 daliai (2018 m. birželio 29 d. redakcija), Darbo kodekso 185 straipsnio 9 daliai (2017 m. birželio 6 d. redakcija).
16. Pareiškėjos abejonės dėl ginčijamo Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo atitikties Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktams, 7 straipsnio 2 daliai, 9 straipsnio 1 daliai pagal priėmimo tvarką grindžiamos tuo, kad priimant ginčijamą Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą kitoms kompetentingoms valstybės institucijoms ir visuomenei nebuvo sudaryta reali galimybė susipažinti su parengtu ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektu, pateikti savo išvadas, pasiūlymus, nes jis 2019 m. spalio 16 d. Vyriausybės buvo apsvarstytas ir priimtas per kelias valandas po jo paskelbimo TAIS.
Pareiškėja dėl ginčijamo Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo atitikties Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 daliai (2018 m. birželio 29 d. redakcija) pagal priėmimo tvarką abejoja dėl to, kad šis Vyriausybės nutarimas, pareiškėjos teigimu, priimtas jame nustatyto konkretaus 1,65 dydžio koeficiento nederinus su suinteresuotomis institucijomis ir kitais asmenimis Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka, taip pat ginčijamo Vyriausybės nutarimo projekto nevertinus Vyriausybės kanceliarijoje.
17. Kaip minėta, ginčijamu Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimu pakeitus Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo 2.5 papunktį (2017 m. sausio 11 d. redakcija), koeficientas, iš kurio turi būti padauginta minimalioji mėnesinė alga arba minimalusis valandinis atlygis apskaičiuojant dienpinigių, laikomų komandiruočių į užsienį kompensacijomis, dydį, buvo padidintas nuo anksčiau nustatytojo 1,3 iki 1,65; Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo 2.5 papunktyje (2019 m. spalio 16 d. redakcija) nustatytas koeficiento dydis yra esminis šiame papunktyje įtvirtinto teisinio reguliavimo elementas, lemiantis darbo užmokesčio dydį, kurį nustačius komandiruotam į užsienį darbuotojui mokami dienpinigiai yra neapmokestinami gyventojų pajamų mokesčiu, taigi ir turintis įtakos tiek darbuotojo, tiek darbdavio interesams.
17.1. Sprendžiant, ar Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas pagal priėmimo tvarką neprieštarauja Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktams, 7 straipsnio 2 daliai, 9 straipsnio 1 daliai, Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 daliai (2018 m. birželio 29 d. redakcija), pažymėtina, kad, kaip minėta:
– pagal Teisėkūros pagrindų įstatymo 9 straipsnio 1 dalį, rengiant teisės akto projektą turi būti vadovaujamasi, be kita ko, atvirumo ir skaidrumo, taip pat efektyvumo principais; pagal Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punktą teisėkūroje vadovaujamasi atvirumo ir skaidrumo principu, pagal kurį inter alia teisėkūra turi būti vieša, su bendraisiais interesais susiję teisėkūros sprendimai negali būti priimami visuomenei nežinant ir neturint galimybių dalyvauti, visuomenei ir interesų grupėms turi būti sudarytos sąlygos teikti pasiūlymus dėl teisinio reguliavimo visose teisėkūros stadijose; pagal šios dalies 5 punktą teisėkūroje taip pat turi būti vadovaujamasi efektyvumo principu, pagal kurį inter alia rengiant teisės akto projektą turi būti įvertinamos visos galimos teisinio reguliavimo alternatyvos ir pasirenkama geriausia iš jų, teisėkūros veiksmai atliekami per protingus terminus;
– pagal Teisėkūros pagrindų įstatymo 7 straipsnio 2 dalyje, aiškinamoje kartu su šio straipsnio 1 dalimi, šio įstatymo 2 straipsnio 2 dalimi (2012 m. rugsėjo 18 d. redakcija), nustatytą teisinį reguliavimą, užtikrindami teisėkūros atvirumą, skaidrumą ir efektyvumą, teisės aktų projektus esminiais klausimais rengiantys ir priimantys subjektai privalo laiku pateikti šiuos teisės aktų projektus ir gautų asmenų pasiūlymų įvertinimą visuomenei susipažinti, kad jai būtų sudarytos galimybės daryti įtaką atitinkamų teisės aktų projektų turiniui ir būtų sudarytos prielaidos geriau įvertinti numatomo teisinio reguliavimo teigiamas ir neigiamas pasekmes, jo įgyvendinimo sąnaudas;
– pagal Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 dalį (2018 m. birželio 29 d. redakcija), Vyriausybei teikiamas teisės akto projektas, susijęs ne tik su jį parengusios (teikiančios) institucijos kompetencija, bet ir su kitų institucijų kompetencija, turi būti su jomis derintas Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka; šios pareigos gali būti nepaisoma tik šioje dalyje nurodytais išskirtiniais atvejais, kai teisės akto projekto nepriėmimas nedelsiant lemtų neigiamų pasekmių valstybės ir visuomenės saugumui ir stabilumui atsiradimą; tokiems išskirtiniams atvejams nepriskiriamas vien teisės aktų, susijusių su ateinančių metų valstybės biudžeto projektu, pateikimas;
– pagal Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 dalyje (2018 m. birželio 29 d. redakcija), 40 straipsnio 1 dalyje (2007 m. birželio 14 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą, Vyriausybei teikiamą teisės akto projektą parengusi (teikianti) institucija Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka privalo derinti šį teisės akto projektą su kitomis institucijomis, su kurių kompetencija atitinkamas teisės akto projektas yra susijęs, taip pat su kitais suinteresuotais asmenimis, nurodytais Vyriausybės darbo reglamente (fiziniais asmenimis, asociacijomis, nevyriausybinėmis organizacijomis, profesinėmis sąjungomis, valstybės ir savivaldybių institucijomis ir įstaigomis, kitais subjektais, kuriuos tiesiogiai ar netiesiogiai paveiks ar gali paveikti numatomas reguliavimas).
Minėta ir tai, kad Vyriausybės darbo reglamente yra nustatyti Vyriausybei teikiamų teisės aktų projektų derinimo terminai ir vertinimo Vyriausybės kanceliarijoje tvarka: teisės aktų projektai suinteresuotoms institucijoms paprastai teikiami derinti ne vėliau kaip prieš 2 mėnesius iki teisės akto projekto pateikimo Vyriausybei dienos (18 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija)); išvadas teikiantys subjektai privalo pateikti savo išvadas dėl jiems pateiktų teisės aktų projektų paprastai ne vėliau kaip per 10 darbo dienų (27 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija)); suinteresuotų asmenų pastaboms ir pasiūlymams dėl teisės aktų projektų pateikti turi būti numatytas ne trumpesnis nei 10 darbo dienų terminas (271 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija)); institucijos gali motyvuotai prašyti pateikti išvadas dėl teisės akto projekto skubos tvarka (ne vėliau kaip per 5 darbo dienas) išimtiniais atvejais, kai dėl nenumatytų aplinkybių teisės aktas turi būti priimtas nedelsiant (tokioms nenumatytoms aplinkybėms nepriskiriamas vien teisės aktų, susijusių su ateinančių metų valstybės biudžeto projektu, pateikimas) (28 punktas (2019 m. gegužės 22 d. redakcija)); Vyriausybei pateiktas teisės akto projektas yra vertinamas Vyriausybės kanceliarijoje – už teisės aktų projektų teisinį vertinimą ir už tam tikras sritis atsakinguose Vyriausybės kanceliarijos padaliniuose, kurie pateikia išvadas dėl teisės akto projekto (44, 45 punktai (2019 m. gegužės 22 d. redakcija)).
17.2. Kaip minėta, iš TAIS duomenų matyti šios aktualios su ginčijamu Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimu susijusios faktinės aplinkybės:
– Finansų ministerijos parengtas ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas, kuriame nustatyta, kad koeficientas yra didinamas nuo 1,3 iki 1,65, TAIS buvo užregistruotas 2019 m. spalio 16 d. (registracijos Nr. 19-12033) kaip įtrauktas į teisės aktų projektų paketą kartu su pagrindiniu Vyriausybės nutarimo projektu „Dėl Lietuvos Respublikos 2020 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projekto ir su juo susijusių teisės aktų projektų pateikimo Lietuvos Respublikos Seimui“, t. y. kaip teisės akto projektas, susijęs su 2020 metų valstybės biudžeto projektu;
– kartu su 2019 m. spalio 16 d. TAIS užregistruoto Vyriausybės nutarimo projektu „Dėl Lietuvos Respublikos 2020 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projekto ir su juo susijusių teisės aktų projektų pateikimo Lietuvos Respublikos Seimui“, su kuriuo Vyriausybei buvo teikiamas ir ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas, TAIS paskelbti 2019 m. spalio 7 d. TAIS užregistruoto (registracijos Nr. 19-11613) Vyriausybės nutarimo projekto „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“, kuriame nustatytas koeficientas buvo 1,5, derinimo raštai; iš Vyriausybės nutarimo projekto dėl koeficiento 1,5 nustatymo lydraščio ir pateiktų institucijų ir įstaigų išvadų ir pasiūlymų matyti, kad išvadas dėl teisės aktų projektų prašyta pateikti skubos tvarka per 5 darbo dienas motyvuojant tuo, kad teisės aktų projektai buvo susiję su 2020 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektu;
– ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas buvo pateiktas tos pačios dienos, kurią jis buvo užregistruotas TAIS (t. y. 2019 m. spalio 16 d.), Vyriausybės posėdžiui ir šiame posėdyje buvo priimtas; TAIS nėra duomenų apie Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. registruoto nutarimo projekto pateikimą derinti suinteresuotoms institucijoms;
– TAIS nėra duomenų apie pateiktas Vyriausybės kanceliarijos išvadas nei dėl 2019 m. spalio 7 d. TAIS užregistruoto Vyriausybės nutarimo projekto „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“, kuriame nustatytas koeficientas buvo 1,5, nei dėl ginčijamo Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo projekto atitikties įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir teisės technikos reikalavimams.
17.3. Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, kad skubos tvarka teikiant derinti suinteresuotoms institucijoms, su kurių kompetencija atitinkamas teisės akto projektas yra susijęs, taip pat derinti su kitais suinteresuotais asmenimis Vyriausybės nutarimo projektą „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“, kuriame nustatytas koeficientas buvo 1,5, nepaisyta Vyriausybės darbo reglamento 18 punkto (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) reikalavimo teisės aktų projektus suinteresuotoms institucijoms teikti derinti ne vėliau kaip prieš 2 mėnesius iki teisės akto projekto pateikimo Vyriausybei dienos, 27 punkto (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) reikalavimo išvadas teikiantiems subjektams pateikti savo išvadas dėl jiems pateiktų teisės aktų projektų ne vėliau kaip per 10 darbo dienų, 271 punkto (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) reikalavimo suinteresuotų asmenų pastaboms ir pasiūlymams dėl teisės aktų projektų pateikti numatyti ne trumpesnį nei 10 darbo dienų terminą. Pažymėtina, kad toks Vyriausybės nutarimo projekto „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“, kuriame nustatytas koeficientas buvo 1,5, pateikimas derinti skubos tvarka per 5 darbo dienas motyvuojant tuo, kad teisės aktų projektai buvo susiję su 2020 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektu, negalėjo būti grindžiamas Vyriausybės darbo reglamento 28 punkte (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) nurodytomis nenumatytomis aplinkybėmis, kurioms esant institucijos gali prašyti pateikti išvadas dėl teisės akto projekto skubos tvarka, nes pagal šį punktą, kaip minėta, tokioms nenumatytoms aplinkybėms nepriskiriamas vien teisės aktų, susijusių su ateinančių metų valstybės biudžeto projektu, pateikimas.
17.4. Konstatuotina ir tai, kad TAIS užregistruotą ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektą dėl koeficiento dydžio 1,65 nustatymo Vyriausybei pateikus svarstyti ir Vyriausybei jam pritarus bei priėmus ginčijamą Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą tą pačią dieną, t. y. nepateikus jo derinti suinteresuotoms institucijoms, su kurių kompetencija atitinkamas teisės akto projektas yra susijęs, taip pat derinti su kitais suinteresuotais asmenimis, nurodytais Vyriausybės darbo reglamente, taip pat buvo nesilaikyta minėtų Vyriausybės darbo reglamento 18, 27, 271punktuose (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) nustatytų reikalavimų.
Pažymėtina, kad, priešingai nei teigia suinteresuoto asmens atstovai, vien tai, kad Finansų ministerijos 2019 m. spalio 7 d. parengtas ir į TAIS įkeltas Vyriausybės nutarimo projektas, kuriuo buvo siūloma koeficiento dydį padidinti nuo 1,3 iki 1,5, buvo derintas su kitomis suinteresuotomis institucijomis ir suinteresuotais asmenimis, nereiškia, kad buvo derintas ginčijamo Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo projektas dėl koeficiento 1,65. Kaip minėta, šio koeficiento dydis yra esminis ginčijamu Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimu pakeistame Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo 2.5 papunktyje (2017 m. sausio 11 d. redakcija) įtvirtinto teisinio reguliavimo elementas, lemiantis darbo užmokesčio dydį, kurį nustačius komandiruotam į užsienį darbuotojui mokami dienpinigiai yra neapmokestinami gyventojų pajamų mokesčiu, taigi ir turintis įtakos tiek darbuotojo, tiek darbdavio interesams.
17.5. Atsižvelgiant į tai, kad TAIS nėra duomenų apie pateiktas Vyriausybės kanceliarijos išvadas nei dėl 2019 m. spalio 7 d. TAIS užregistruoto Vyriausybės nutarimo projekto „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“, nei dėl ginčijamo Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo projekto atitikties įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir teisės technikos reikalavimams, konstatuotina, kad priimant Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą nepaisyta Vyriausybės darbo reglamento 44, 45 punktuose (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) nustatyto reikalavimo įvertinti Vyriausybei pateiktus teisės aktų projektus Vyriausybės kanceliarijoje.
17.6. Atsižvelgiant į tai, kad priimant ginčijamą Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą nepaisyta Vyriausybės darbo reglamento 18, 27, 271, 28, 44, 45 punktuose (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) nustatytų reikalavimų, konstatuotina, kad taip pat nepaisyta Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 dalyje (2018 m. birželio 29 d. redakcija), 40 straipsnio 1 dalyje (2007 m. birželio 14 d. redakcija) nustatyto reikalavimo Vyriausybei teikiamą teisės akto projektą Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka derinti su kitomis institucijomis, su kurių kompetencija atitinkamas teisės akto projektas yra susijęs, taip pat su kitais suinteresuotais asmenimis, nurodytais Vyriausybės darbo reglamente.
Pažymėtina, kad pareigos derinti Vyriausybei teikiamą teisės akto projektą su kitomis institucijomis, su kurių kompetencija atitinkamas teisės akto projektas yra susijęs, nepaisymas priimant ginčijamą Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą negalėjo būti grindžiamas Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 dalyje (2018 m. birželio 29 d. redakcija) nurodytais išskirtiniais atvejais, kai teisės akto projekto nepriėmimas nedelsiant lemtų neigiamų pasekmių valstybės ir visuomenės saugumui ir stabilumui atsiradimą, nes, kaip minėta, tokiems išskirtiniams atvejams nepriskiriamas vien teisės aktų, susijusių su ateinančių metų valstybės biudžeto projektu, pateikimas.
17.7. Konstatuotina ir tai, kad, pateikiant suinteresuotiems asmenims Vyriausybės nutarimo projektą „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“, kuriame nustatytas koeficientas buvo 1,5, derinti skubos tvarka per 5 darbo dienas, taip pat nepateikiant suinteresuotiems asmenims derinti ginčijamo Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo projekto dėl koeficiento 1,65 ir priimant šį Vyriausybės nutarimą jo projekto užregistravimo TAIS dieną, nepaisyta Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punkte įtvirtinto teisėkūros atvirumo ir skaidrumo principo, pagal kurį inter alia teisėkūra turi būti vieša, su bendraisiais interesais susiję teisėkūros sprendimai negali būti priimami visuomenei nežinant ir neturint galimybių dalyvauti, visuomenei ir interesų grupėms turi būti sudarytos sąlygos teikti pasiūlymus dėl teisinio reguliavimo visose teisėkūros stadijose, taip pat šios dalies 5 punkte įtvirtinto teisėkūros efektyvumo principo, pagal kurį inter alia rengiant teisės akto projektą turi būti įvertinamos visos galimos teisinio reguliavimo alternatyvos ir pasirenkama geriausia iš jų, teisėkūros veiksmai atliekami per protingus terminus. Kartu nepaisyta Teisėkūros pagrindų įstatymo 9 straipsnio 1 dalyje nustatyto reikalavimo rengiant teisės akto projektą vadovautis, be kita ko, teisėkūros atvirumo ir skaidrumo, efektyvumo principais, taip pat šio įstatymo 7 straipsnio 2 dalyje nustatyto reikalavimo teisės aktų projektus esminiais klausimais rengiantiems ir priimantiems subjektams laiku pateikti šiuos teisės aktų projektus ir gautų asmenų pasiūlymų įvertinimą visuomenei susipažinti, kad jai būtų sudarytos galimybės daryti įtaką atitinkamų teisės aktų projektų turiniui ir būtų sudarytos prielaidos geriau įvertinti numatomo teisinio reguliavimo teigiamas ir neigiamas pasekmes, jo įgyvendinimo sąnaudas.
17.8. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, darytina išvada, kad Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas pagal priėmimo tvarką prieštarauja Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 daliai (2018 m. birželio 29 d. redakcija), 40 straipsnio 1 daliai (2007 m. birželio 14 d. redakcija), Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktams, 7 straipsnio 2 daliai, 9 straipsnio 1 daliai.
18. Tai konstatavęs, Konstitucinis Teismas šioje konstitucinės justicijos byloje toliau netirs, ar Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas pagal priėmimo tvarką neprieštarauja Darbo kodekso 185 straipsnio 9 daliai (2017 m. birželio 6 d. redakcija).
19. Pareiškėja ginčija Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo atitiktį inter alia konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams pagal priėmimo tvarką. Pareiškėjos abejonės dėl ginčijamo Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimo atitikties šiems konstituciniams principams pagal priėmimo tvarką grindžiamos iš esmės tais pačiais argumentais, kaip ir dėl jo atitikties minėtoms Teisėkūros pagrindų ir Vyriausybės įstatymų nuostatoms, t. y. tuo, kad priimant Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą buvo nesilaikoma Vyriausybės nutarimų priėmimui taikomų procedūrinių reikalavimų, teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo.
19.1. Kaip minėta:
– konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja inter alia tai, kad leidžiant teisės aktus turi būti paisoma teisėkūros procedūrinių reikalavimų, taip pat ir tų, kuriuos yra nusistatęs pats teisėkūros subjektas; savo pačios priimtų nutarimų nepaisymas reikštų, kad Vyriausybė nukrypo nuo konstitucinio teisės viešpatavimo imperatyvo, taigi ir tai, kad išleidžiant atitinkamą Vyriausybės nutarimą buvo pažeistas konstitucinis teisinės valstybės principas;
– priimant teisės aktus negalima ignoruoti nė vieno įstatymuose nustatytos teisės aktų priėmimo tvarkos etapo ar taisyklės; pagal Konstituciją įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytų Vyriausybės teisės aktų priėmimo tvarkos etapų ar taisyklių būtina paisyti rengiant kiekvieną Vyriausybės teisės akto projektą nepriklausomai nuo to, ar tuo teisės aktu numatoma keisti (koreguoti) teisinį reguliavimą, ar nustatyti naują, ar panaikinti galiojantįjį;
– konstitucinis atsakingo valdymo principas, aiškinamas kartu su Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintu valdžios įstaigų tarnavimo žmonėms imperatyvu, suponuoja teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimus, kurių privalo laikytis inter alia valstybės valdžią įgyvendinančios institucijos; tokių reikalavimų paisymas priimant teisės aktus yra būtina visuomenės pasitikėjimo valstybe ir teise bei valdžios atsakomybės visuomenei sąlyga; jis sudaro prielaidas įtraukti visuomenę į sprendimų, susijusių su viešaisiais interesais, priėmimo procesą, inter alia sudarant galimybę susipažinti su rengiamais teisės aktų projektais ir kita su jais susijusia informacija;
– pagal Konstituciją, inter alia jos 94 straipsnio 2 punktą, Vyriausybė, leisdama teisės aktus, turi laikytis galiojančių įstatymų, inter alia tų, kuriuose nustatyta teisės aktų priėmimo tvarka; ji turi laikytis įstatymų nustatytos Vyriausybės nutarimų parengimo, įvertinimo, derinimo, svarstymo, balsavimo dėl jų tvarkos; Vyriausybės pareiga laikytis įstatymuose nustatytos teisės aktų priėmimo tvarkos ne tiktai gali, bet ir turi būti traktuojama kaip konstitucinė pareiga;
– jeigu Vyriausybė, leisdama teisės aktus, nesilaikytų įstatymų, inter alia tų, kuriuose nustatyta teisės aktų priėmimo tvarka, būtų paneigiamas konstitucinis teisinės valstybės principas, suponuojantis teisės aktų hierarchiją, taip pat Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktas, pagal kurį Vyriausybė vykdo inter alia įstatymus.
19.2. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime konstatuota, kad ginčijamas Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas buvo priimtas nepaisant Vyriausybės darbo reglamento 18 punkte (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) nustatyto reikalavimo teisės aktų projektus suinteresuotoms institucijoms teikti derinti ne vėliau kaip prieš 2 mėnesius iki teisės akto projekto pateikimo Vyriausybei dienos, 27 punkto (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) reikalavimo išvadas teikiantiems subjektams pateikti savo išvadas dėl jiems pateiktų teisės aktų projektų ne vėliau kaip per 10 darbo dienų, 271 punkto (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) reikalavimo suinteresuotų asmenų pastaboms ir pasiūlymams dėl teisės aktų projektų pateikti numatyti ne trumpesnį nei 10 darbo dienų terminą, 28 punkte (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) nustatyto reikalavimo institucijoms motyvuotai prašyti pateikti išvadas dėl teisės akto projekto skubos tvarka tik išimtiniais atvejais, 44, 45 punktuose (2019 m. gegužės 22 d. redakcija) nustatyto reikalavimo įvertinti Vyriausybei pateiktus teisės aktų projektus Vyriausybės kanceliarijoje.
Šiame Konstitucinio Teismo nutarime taip pat konstatuota, kad ginčijamas Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas buvo priimtas nepaisant Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 dalyje (2018 m. birželio 29 d. redakcija), 40 straipsnio 1 dalyje (2007 m. birželio 14 d. redakcija) nustatyto reikalavimo Vyriausybei teikiamą teisės akto projektą Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka derinti su kitomis institucijomis, su kurių kompetencija atitinkamas teisės akto projektas yra susijęs, ir su kitais suinteresuotais asmenimis, nurodytais Vyriausybės darbo reglamente, taip pat nepaisant Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktuose įtvirtintų teisėkūros atvirumo ir skaidrumo, efektyvumo principų, šio įstatymo 9 straipsnio 1 dalyje nustatyto reikalavimo rengiant teisės akto projektą vadovautis, be kita ko, šiais teisėkūros principais, šio įstatymo 7 straipsnio 2 dalyje nustatyto reikalavimo teisės aktų projektus esminiais klausimais rengiantiems ir priimantiems subjektams laiku pateikti šiuos teisės aktų projektus ir gautų asmenų pasiūlymų įvertinimą visuomenei susipažinti.
19.3. Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, kad priimant ginčijamą Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimą nepaisyta iš Konstitucijos, inter alia jos 94 straipsnio 2 punkto, konstitucinio teisinės valstybės principo, kylančios Vyriausybės pareigos leidžiant teisės aktus paisyti teisėkūros procedūrinių reikalavimų, inter alia laikytis galiojančių įstatymų, kuriuose nustatyta teisės aktų priėmimo tvarka, pačios Vyriausybės nutarimais nustatytų teisėkūros taisyklių, taip pat konstitucinio atsakingo valdymo principo suponuojamų teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimų.
V
Dėl Konstitucinio Teismo nutarimo oficialaus paskelbimo
20. Šiuo Konstitucinio Teismo nutarimu Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas pagal jo priėmimo tvarką pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai ir įstatymams.
21. Pagal Konstitucijos 107 straipsnio 1 dalį teisės aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbiamas Konstitucinio Teismo sprendimas, kad tas teisės aktas (ar jo dalis) prieštarauja Konstitucijai. Kaip ne kartą yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, kiekvienas Seimo priimtas teisės aktas (jo dalis), Konstitucinio Teismo nutarimu pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai, yra pašalinamas iš Lietuvos teisės sistemos, jis niekada nebegalės būti taikomas. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad tai mutatis mutandis taikytina ir Vyriausybės priimtam teisės aktui (jo daliai).
Taigi, įsigaliojus šiam Konstitucinio Teismo nutarimui, nebegalės būti taikomas Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas, kuris pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai, inter alia šiuo Vyriausybės nutarimu pakeistas Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo 2.5 papunktis (2019 m. spalio 16 d. redakcija), reglamentuojantis, kokia tvarka apskaičiuojami dienpinigiai, laikomi komandiruočių į užsienį kompensacijomis, kurios pagal Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 17 straipsnio 1 dalies 5 punktą priskirtinos neapmokestinamosioms pajamoms.
21.1. Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje yra konstatuota, kad pagal Konstituciją Konstitucinis Teismas, įvertinęs inter alia tai, kokia teisinė situacija gali susidaryti įsigaliojus Konstitucinio Teismo nutarimui, gali nustatyti, kada tas Konstitucinio Teismo nutarimas turi būti oficialiai paskelbtas; Konstitucinis Teismas turi konstitucinius įgaliojimus nustatyti ir vėlesnę savo nutarimo, kuriuo tam tikras teisės aktas (jo dalis) buvo pripažintas prieštaraujančiu aukštesnės galios teisės aktams, inter alia (ir pirmiausia) Konstitucijai, oficialaus paskelbimo (taigi ir įsigaliojimo) datą tais atvejais, kai tą Konstitucinio Teismo nutarimą oficialiai paskelbus iškart po jo priėmimo teisės sistemoje galėtų susidaryti teisinio reguliavimo vakuumas ar kitos neapibrėžtys, dėl kurių galėtų būti iš esmės pakenkta kurioms nors Konstitucijoje įtvirtintoms, jos ginamoms ir saugomoms vertybėms (inter alia 2005 m. sausio 19 d., 2011 m. birželio 9 d., 2021 m. gegužės 13 d. nutarimai). Taigi Konstitucinio Teismo nutarimo (inter alia nutarimo, kuriuo tam tikras įstatymas (jo dalis) pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai) oficialaus paskelbimo atidėjimas – iš Konstitucijos kylanti prielaida išvengti tam tikrų visuomenei ir valstybei, žmonių teisėms ir laisvėms nepalankių padarinių, kurių galėtų atsirasti, jeigu atitinkamas Konstitucinio Teismo nutarimas būtų oficialiai paskelbtas tuoj pat po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje ir tą jo oficialaus paskelbimo dieną įsigaliotų (inter alia 2005 m. sausio 19 d., 2012 m. vasario 6 d., 2021 m. gegužės 13 d. nutarimai).
21.2. Pažymėtina, kad pagal Konstitucinio Teismo įstatymo 84 straipsnio (2015 m. gegužės 14 d. redakcija) „Konstitucinio Teismo aktų ir Konstitucinio Teismo pirmininko pranešimų paskelbimas ir įsigaliojimas“ 3 dalį, atsižvelgdamas į konkrečias bylos aplinkybes, Konstitucinis Teismas gali nustatyti kitą, vėlesnę, Konstitucinio Teismo nutarimo, kuriuo tam tikras teisės aktas (jo dalis) pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai ar įstatymams, paskelbimo datą.
21.3. Pagal Konstituciją ir Konstitucinio Teismo įstatymą, oficialiai paskelbus šį Konstitucinio Teismo nutarimą, nuo jo oficialaus paskelbimo dienos Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas, kuriuo buvo pakeistas inter alia Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo 2.5 papunktis (2017 m. sausio 11 d. redakcija), negalės būti taikomas ir bus pašalintas iš teisės sistemos.
Taigi, jeigu Konstitucinio Teismo nutarimas šioje byloje būtų oficialiai paskelbtas iškart po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje, atsirastų tam tikrų ūkio subjektų veiklos organizavimo teisinio reguliavimo spraga ir neapibrėžtumas, kuris galėtų sukelti neigiamus padarinius atitinkamų ūkio subjektų veiklai, jų darbuotojų teisėms.
21.4. Atsižvelgiant į tai, kad ūkio subjektų veiklos organizavimo teisinio reguliavimo spragai ir neapibrėžtumui pašalinti reikalingas tam tikras laikas, šis Konstitucinio Teismo nutarimas Teisės aktų registre oficialiai skelbtinas 2022 m. sausio 3 d.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 53, 531, 54, 55, 56, 84 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
nutaria:
1. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2019 m. spalio 16 d. nutarimas Nr. 1038 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. sausio 28 d. nutarimo Nr. 99 „Dėl Komandiruočių sąnaudų atskaitymo iš pajamų taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“ (TAR, 2019-10-17, Nr. 16481) pagal priėmimo tvarką prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktui, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio 2 daliai (2018 m. birželio 29 d. redakcija), 40 straipsnio 1 daliai (2007 m. birželio 14 d. redakcija), Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktams, 7 straipsnio 2 daliai, 9 straipsnio 1 daliai.