Administracinė byla Nr. eAS-1348-556/2015
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03629-2015-1
Procesinio sprendimo kategorija 70.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
2015 m. lapkričio 24 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas) ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),
teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo K. V. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 12 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo K. V. skundą atsakovui Lietuvos Respublikos generalinei prokuratūrai dėl išvados, teikimo ir rezoliucijos panaikinimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė :
I.
Pareiškėjas K. V. (toliau – ir pareiškėjas) skundu kreipėsi į teismą, prašydamas: 1) panaikinti Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros 2015 m. gegužės 28 d. tarnybinio patikrinimo išvadą Nr. 17.9-2016 „Dėl Kauno apygardos prokuratūros Alytaus apylinkės prokuratūros prokuroro (Varėna) K. V. tarnybinių veiksmų“; 2) panaikinti Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros 2015 m. birželio 8 d. teikimą dėl tarnybinio pažeidimo konstatavimo Nr. 17.9-2133; 3) panaikinti Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro 2015 m. birželio 8 d. rezoliuciją „pritariu, pripažįstu, kad prokuroras K. V. padarė tarnybinį pažeidimą, tarnybinės nuobaudos neskiriu“; 4) tarnybinio patikrinimo teiseną jo atžvilgiu nutraukti.
Pareiškėjas nurodė, kad gavus Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros Baudžiamojo persekiojimo departamento vyriausiojo prokuroro 2015 m. gegužės 4 d. tarnybinį pranešimą Nr. 17.9-1651 dėl jo, kaip prokuroro, procesinių veiksmų (neveikimo) organizuojant ir kontroliuojant ikiteisminį tyrimą Nr. 55-1-00150-14, buvo pradėtas ir atliktas tarnybinis patikrinimas. Atlikus tarnybinį patikrinimą 2015 m. gegužės 28 d. buvo surašyta tarnybinio patikrinimo išvada, jos pagrindu paruoštas 2015 m. birželio 8 d. teikimas dėl tarnybinio pažeidimo konstatavimo, o šį teikimą Lietuvos Respublikos generalinis prokuroras patvirtino 2015 m. birželio 8 d. rezoliucija. Pareiškėjas nurodė, kad nors joks įsakymas jo atžvilgiu nebuvo priimtas, tarnybinė nuobauda neskirta, o rezoliucija skirta ne jam, o teikimą surašiusiai Vidaus tyrimų skyriaus vyriausiajai prokurorei, tačiau konstatavimas, jog jis, veikdamas kaip prokuroras, padarė tarnybinį pažeidimą, netinkamai vykdė funkcijas, sukėlė ir toliau sukels neigiamas teisines pasekmes. Skundžiamos išvados rezoliucinės dalies 3 punkte pateiktas įpareigojimas Kauno apygardos prokuratūros Alytaus apylinkės prokuratūros vyriausiajam prokurorui „atkreipti dėmesį į prokuroro K. V. netinkamą funkcijų vykdymą organizuojant ir kontroliuojant ikiteisminį tyrimą b. b. Nr. 55-1-00150-14 bei jam vadovaujant, apsvarstyti šią situaciją kartu su pavaldžiais prokurorais, akcentuojant itin svarbią prokurorinę funkciją – ikiteisminio tyrimo kontrolę, kad panašių atvejų būtų išvengta“. Kauno apygardos prokuratūros Alytaus apylinkės prokuratūros 2015 m. birželio 16 d. vykusio prokurorų tarnybinio pasitarimo metu buvo apsvarstytas pareiškėjo ginčijamas tarnybinis pažeidimas. Be to, pareiškėjas teigė, kad konstatavimas, jog jis padarė tarnybinį pažeidimą, turi tiesioginės neigiamos įtakos jo karjerai, siekiant užimti aukštesnę vietą prokuratūros sistemoje bei aukštesnio kvalifikacinio rango suteikimui. Pareiškėjas mano, kad skundžiami sprendimai yra priimti pažeidžiant pagrindines procedūras, nėra tinkamai įforminti. Pareiškėjas nurodė, kad ikiteisminiame tyrime Nr. 55-1-00150-14 jis priėmė nutarimą nutraukti ikiteisminį tyrimą, o Kauno apygardos prokuratūros Alytaus apylinkės vyriausiojo prokuroro pavaduotojas priėmė nutarimą atsisakyti tenkinti skundą. Toks aukštesniojo prokuroro nutarimas galėjo būti skundžiamas tik Lietuvos Respublikos baudžiamojo proceso kodekso numatyta tvarka ikiteisminio tyrimo teisėjui, todėl Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros Baudžiamojo persekiojimo departamento prokuroro 2015 m. balandžio 30 d. nutarimas panaikinti minėtus prokurorų nutarimus yra neteisėtas, nes tokį klausimą galėjo spręsti tik ikiteisminio tyrimo teisėjas. Taigi prokuroro nutarimas, kuris davė eigą jo patraukimui tarnybinėn atsakomybėn, pareiškėjo vertinimu, yra neteisėtas kaip priimtas netinkamo subjekto. Pareiškėjas teigė, kad būtent veiksmai, kuriuos privalėjo atlikti Varėnos rajono policijos komisariato pareigūnai, nulėmė tolesnę ikiteisminio tyrimo Nr. 55-1-00150-14 eigą. Nesutinka su tuo, kad jis veikė netinkamai. Pareiškėjas nurodė, kad ikiteisminis tyrimas Nr. 55-1-00150-14 šiuo metu nėra pasibaigęs, todėl skundžiamais sprendimais daromas neleistinas įsikišimas į duomenų, kuriuos tik teismas gali pripažinti ar nepripažinti įrodymais, vertinimą.
Atsakovas Lietuvos Respublikos generalinė prokuratūra atsiliepimu į skundą prašė administracinę bylą nutraukti arba pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą.
Atsakovo manymu, Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro 2015 m. birželio 8 d. sprendimas pritarti teikimui ir pripažinti, kad prokuroras K. V. padarė tarnybinį pažeidimą, bet neskirti jam tarnybinės nuobaudos, nesukėlė ir negali sukelti pareiškėjui jokių teisinių padarinių, neturi įtakos jo teisių ir pareigų apimčiai. Šiuo atveju priimtas sprendimas yra prevencinio pobūdžio ir nėra skirtas nubausti. Juo labiau, teisinių padarinių pareiškėjui negalėjo sukelti rekomendacinio pobūdžio dokumentai, tokie kaip tarnybinio patikrinimo išvada ir teikimas. Priešingai nei teigia pareiškėjas, teikimo surašymo terminas nebuvo pažeistas. Atsakovas nurodė, kad negali pasisakyti dėl Generalinės prokuratūros Baudžiamojo persekiojimo departamento vyriausiojo prokuroro 2015 m. balandžio 30 d. nutarimo, kuriuo atnaujintas ikiteisminis tyrimas, nes baudžiamajame procese prokurorų priimtų nutarimų ir kitų procesinių sprendimų teisėtumo ir pagrįstumo kontrolė nepriklauso administracinių teismų kompetencijai. Prokuroras yra ikiteisminio tyrimo vadovas, atsakingas už ikiteisminio tyrimo pareigūnų atliekamų proceso veiksmų kontrolę. Iš tarnybinio patikrinimo medžiagos matyti, kad gavęs pranešimą apie pradėtą ikiteisminį tyrimą, prokuroras nesiėmė šalinti ikiteisminio tyrimo pareigūnų neveikimu galbūt padarytų klaidų, nedavė privalomų nurodymų dėl būtinų proceso veiksmų atlikimo, nesidomėjo, kokie veiksmai atlikti iki pradedant ikiteisminį tyrimą. Būtini proceso veiksmai nebuvo atlikti ir vėliau, dėl to pasisakė Varėnos rajono apylinkės teismas 2014 m. rugsėjo 29 d. nutartyje.
II.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. spalio 12 d. nutartimi administracinę bylą pagal pareiškėjo skundą atsakovui Lietuvos Respublikos generalinei prokuratūrai dėl išvados, teikimo ir rezoliucijos panaikinimo nutraukė (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 101 str. 1 p.).
Teismas konstatavo, kad Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymo (toliau – ir Prokuratūros įstatymas, ir Įstatymas) 391–42 straipsniai reglamentuoja prokurorų tarnybinės atsakomybės teisinius santykius. Šio įstatymo 391 straipsnio 2 dalis nustato, kad už padarytus įstatymų pažeidimus, tarnybinius nusižengimus, prokuroro vardą žeminančius poelgius, taip pat kitus Prokurorų etikos kodekso pažeidimus prokurorai traukiami tarnybinėn atsakomybėn. Remiantis Prokuratūros įstatymo 40 straipsniu, prokurorui už įstatymų pažeidimus, tarnybinius nusižengimus, prokuroro vardą žeminančius poelgius, taip pat kitus Prokurorų etikos kodekso pažeidimus gali būti skiriamos tarnybinės nuobaudos: 1) pastaba; 2) papeikimas; 3) kvalifikacinio rango pažeminimas; 4) perkėlimas į žemesnes pareigas; 5) atleidimas iš tarnybos. Tarnybinių nuobaudų skyrimo tvarką prokurorams nustato Prokuratūros įstatymo 41 straipsnis, kurio 1 dalis numato, kad prokurorų padarytus įstatymų pažeidimus, tarnybinius nusižengimus, prokuroro vardą žeminančius poelgius, taip pat kitus Prokurorų etikos kodekso pažeidimus nagrinėja Etikos komisija šio Įstatymo ir generalinio prokuroro nustatyta tvarka. Pagal šio straipsnio 3 dalį Etikos komisija, konstatavusi, kad buvo padarytas įstatymų pažeidimas, tarnybinis nusižengimas, prokuroro vardą žeminantis poelgis ar kitas Prokurorų etikos kodekso pažeidimas, pateikia savo išvadą generaliniam prokurorui dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo. Šio straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad konstatuoti, jog buvo padarytas įstatymų pažeidimas, tarnybinis nusižengimas, prokuroro vardą žeminantis poelgis, taip pat kitas Prokurorų etikos kodekso pažeidimas, gali ir generalinis prokuroras, gavęs generalinio prokuroro pavaduotojo, Generalinės prokuratūros departamento (skyriaus) ar teritorinės prokuratūros vyriausiojo prokuroro ar jo pavaduotojo motyvuotą teikimą, surašytą atsižvelgiant į generalinio prokuroro įsakymu nustatyta tvarka atlikto tarnybinio patikrinimo išvadą. Šio straipsnio 5 dalis nustato, kad tarnybinę nuobaudą įsakymu skiria generalinis prokuroras, atsižvelgdamas į Etikos komisijos išvadą ar šio straipsnio 4 dalyje nurodyto subjekto motyvuotą teikimą, tačiau generalinio prokuroro šie siūlymai ir teikimai nesaisto. Prokuratūros įstatymo 42 straipsnio 1, 3 dalys nustato, kad prokurorui paskirta tarnybinė nuobauda galioja dvylika mėnesių, ir išnyksta pasibaigus jos galiojimo laikui ar ją panaikinus. Pagal šio straipsnio 5 dalį prokuroras įsakymą dėl tarnybinės nuobaudos paskyrimo per vieną mėnesį nuo supažindinimo su įsakymu dienos gali apskųsti teismui Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka. Tarnybinių patikrinimų atlikimo tvarka nustatyta Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro 2014 m. balandžio 22 įsakymu Nr. I-86 patvirtintuose Tarnybinio patikrinimo atlikimo ir tarnybinės atsakomybės taikymo prokurorams nuostatuose (toliau – ir Nuostatai). Juose, be kita ko, nustatyta, kokio turinio turi būti motyvuota išvada dėl prokuroro galbūt padaryto tarnybinio pažeidimo, kokie joje gali būti pateikiami siūlymai LR generaliniam prokurorui, kokius sprendimus priima LR generalinis prokuroras, gavęs tarnybinio patikrinimo išvadą. Nuostatai reglamentuoja, kokio turinio motyvuoti teikimai gali būti pateikiami LR generaliniam prokurorui ir kokius sprendimus dėl šių teikimų LR generalinis prokuroras turi įgaliojimus priimti. Iš Nuostatų matyti, kad tarnybinio patikrinimo išvadoje ir motyvuotame teikime LR generaliniam prokurorui, be kita ko, gali būti siūloma konstatuoti pažeidimą, neskiriant tarnybinės nuobaudos, pašalinti tarnybinio pažeidimo priežastis ir (ar) taikyti prevencinio pobūdžio priemones, o LR generalinis prokuroras turi įgaliojimus priimti sprendimą pritarti teikimui, konstatuoti pažeidimą ir neskirti nuobaudos (37, 39.2, 41.1 punktai).
Teismas nustatė, kad 2015 m. gegužės 18 d. pareiškėjo atžvilgiu surašytas pranešimas apie galbūt padarytą tarnybinį pažeidimą. Pareiškėjas 2015 m. gegužės 25 d. pateikė rašytinius paaiškinimus. Generalinės prokuratūros Vidaus tyrimų skyriaus prokurorė 2015 m. gegužės 28 d. surašė tarnybinio patikrinimo išvadą, kurioje LR generaliniam prokurorui pasiūlė pripažinti, kad prokuroras K. V. padarė tarnybinį pažeidimą, tačiau tarnybinės atsakomybės jam netaikyti, įpareigoti Kauno apygardos prokuratūros Alytaus apylinkės prokuratūros vyriausiąjį prokurorą atkreipti dėmesį į prokuroro K. V. netinkamą funkcijų vykdymą organizuojant ir kontroliuojant ikiteisminį tyrimą Nr. 55-1-00150-14 bei jam vadovaujant, apsvarstyti šią situaciją kartu su pavaldžiais prokurorais, akcentuojant itin svarbią prokurorinę funkciją – ikiteisminio tyrimo kontrolę, kad panašių atvejų būtų išvengta. Tarnybinio patikrinimo išvadoje nurodyta, kad būtų veiksminga apsvarstyti situaciją Kauno apygardos prokuratūros Alytaus apylinkės prokuratūroje, ir tokia poveikio priemonė turės prevencinę reikšmę ne tik prokuroro K. V., bet ir kitų prokurorų atžvilgiu. LR generalinis prokuroras tarnybinio patikrinimo išvadoje uždėjo rezoliuciją Generalinės prokuratūros Vidaus tyrimų skyriaus vyriausiajai prokurorei spręsti klausimą dėl teikimo surašymo. Generalinės prokuratūros Vidaus tyrimų skyriaus vyriausioji prokurorė 2015 m. gegužės 8 d. surašė teikimą dėl tarnybinio pažeidimo konstatavimo, kuriame LR generaliniam prokurorui pasiūlė konstatuoti, kad Kauno apygardos prokuratūros Alytaus apylinkės prokuratūros prokuroras K. V. padarė tarnybinį pažeidimą ir pasiūlė netaikyti prokurorui tarnybinės nuobaudos dėl teikime ir tarnybinio patikrinimo išvadoje išdėstytų motyvų. LR generalinis prokuroras šiame teikime surašė rezoliuciją, adresuotą Generalinės prokuratūros Vidaus tyrimų skyriaus vyriausiajai prokurorei, pritarti teikimui, pripažinti, kad prokuroras K. V. padarė tarnybinį pažeidimą, tarnybinės nuobaudos neskirti.
Teismas nurodė, kad iš nusistovėjusios Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktikos matyti, jog administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, pagal ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 22 straipsnio 1 dalį yra visi viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams (pvz., LVAT 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008; 2009 m. liepos 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009, kt.). LVAT yra išaiškinęs, kad vienos administracinės procedūros metu surašyti tarpiniai, negalutiniai dokumentai dažnai (tačiau jokių būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (LVAT 2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, LVAT biuletenis Nr. 21, 2011 m.). Argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (LVAT išplėstinės teisėjų kolegijos 2010 m. gruodžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010). LVAT praktikoje yra išaiškinta, kad tarnybinio patikrinimo išvados surašymas laikytinas atliekamos tarnybinių nuobaudų skyrimo procedūros dalimi. Atsižvelgiant į tai: 1) jog išvada ir joje nurodytos aplinkybės bei pasiūlymai dėl patraukimo (nepatraukimo) tarnybinėn atsakomybėn skirti tam, kad juos įvertintų turintis teisę skirti tarnybinę nuobaudą vadovas; 2) jog išvadoje nurodyti minėti pasiūlymai nėra privalomi vadovui (išvados adresatui); 3) vadovui patvirtinus išvadą (joje nurodyti faktai ir jų teisinis įvertinimas) tampa atitinkamo sprendimo (įsakymo), t. y. individualaus teisės akto dalimi, <...> ABTĮ taikymo prasme tarnybinio patikrinimo išvada negali būti laikoma teisės aktu, tiesiogiai nustatančiu tikrinamam pareigūnui atitinkamas teises ar pareigas (LVAT 2004 m. gruodžio 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A11-851/2004, 2007 m. gruodžio 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A18-1093/2007, kt.). Nagrinėjamu atveju teismas konstatavo, kad Generalinės prokuratūros Vidaus tyrimų skyriaus prokurorės 2015 m. gegužės 28 d. tarnybinio patikrinimo išvada ir Generalinės prokuratūros Vidaus tyrimų skyriaus vyriausiosios prokurorės 2015 m. gegužės 8 d. teikimas LR generaliniam prokurorui dėl tarnybinio pažeidimo konstatavimo yra dokumentai, surašyti administracinės procedūros dėl tarnybinės atsakomybės galimo taikymo metu, remiantis Prokuratūros įstatyme ir Nuostatuose nustatyta tvarka. Iš skundžiamų dokumentų turinio matyti, kad jie yra tarpinio, pagalbinio pobūdžio. Remiantis Prokuratūros įstatymo 41 straipsnio 5 dalimi ir Nuostatų 37 ir 41 punktais, tarnybinio patikrinimo išvadoje ir teikime pateikti siūlymai LR generalinio prokuroro nesaisto. Vadinasi, įvertinus minėtų aktų pobūdį, jie pareiškėjui nesukuria savarankiškų teisinių pasekmių ir negali būti pripažinti individualiais teisės aktais, skųstinais administraciniam teismui, todėl ši bylos dalis nutrauktina ABTĮ 101 straipsnio 1 dalies pagrindu.
Teismas taip pat nurodė, kad Prokuratūros įstatymo 41 straipsnio 4 dalis suteikia įgaliojimus LR generaliniam prokurorui konstatuoti, jog buvo padarytas įstatymų pažeidimas, tarnybinis nusižengimas, prokuroro vardą žeminantis poelgis. Nuostatuose numatyta LR generalinio prokuroro teisė, gavus tarnybinio patikrinimo medžiagą su išvada ir teikimą dėl pažeidimo konstatavimo, pritarti teikimui, konstatuoti pažeidimą ir neskirti nuobaudos (41.1 punktas). Nagrinėjamu atveju pareiškėjas prašo panaikinti 2015 m. gegužės 8 d. teikime dėl tarnybinio pažeidimo konstatavimo LR generalinio prokuroro surašytą rezoliuciją. Sprendžiant dėl galimybės teismui skųsti LR generalinio prokuroro aktą (rezoliuciją), kuriuo pastarasis pripažino, kad prokuroras padarė tarnybinį pažeidimą, tačiau tarnybinė nuobauda prokurorui neskiriama, atsižvelgtina į tai, jog Prokuratūros įstatymo 42 straipsnio 5 dalyje įtvirtinta prokuroro teisė skųsti teismui įsakymą dėl tarnybinės nuobaudos paskyrimo, o galimybė apskųsti kitokio pobūdžio sprendimą (taip pat ir tokį, dėl kurio kyla ginčas) nenumatyta. Teismas, išanalizavęs Prokuratūros įstatymo nuostatas, susijusias su prokurorų karjera, skatinimu, kvalifikacinių rangų suteikimu, padarė išvadą, kad prokurorui neigiamas pasekmes sukelia galiojanti tarnybinė nuobauda, o ne fakto, kad prokuroras padarė pažeidimą, konstatavimas. Prokuratūros įstatymo 34 straipsnio 8 dalis numato, kad galiojančių tarnybinių nuobaudų turintys prokurorai, taip pat prokurorai, kurių tarnyba paskutinės atestacijos metu įvertinta patenkinamai arba nepatenkinamai, į aukštesnes pareigas neskiriami. Įstatymo 35 straipsnio 5 dalis nustato, kad galiojančią tarnybinę nuobaudą turinčiam prokurorui aukštesnis kvalifikacinis rangas nesuteikiamas. Įstatymo 39 straipsnio 4 dalis reglamentuoja, kad galiojančią tarnybinę nuobaudą turintis prokuroras neskatinamas ir neteikiamas valstybės apdovanojimui ir (ar) vardiniam ginklui gauti. Įstatymo 42 straipsnio 1, 3 dalys nustato, kad prokurorui paskirta tarnybinė nuobauda galioja dvylika mėnesių, ir išnyksta pasibaigus jos galiojimo laikui ar ją panaikinus. Vadinasi, LR generalinio prokuroro sprendimas, kuriuo pripažįstama, kad prokuroras padarė tarnybinį pažeidimą, tačiau jam nuobauda neskiriama, neriboja nei pareiškėjo teisės užimti aukštesnes prokuroro pareigas, nei būti skatinamam, nei galimybės jam suteikti aukštesnį kvalifikacinį rangą. Šią išvadą patvirtina ir Prokurorų ir vyriausiųjų prokurorų atrankos komisijų nuostatuose, patvirtintuose 2013 m. lapkričio 13 d. Generalinio prokuroro įsakymu Nr. I-286, nustatyti pretendentų į aukštesnes pareigas vertinimo kriterijai (73, 74 punktai). Atitinkamai, teisinių pasekmių nesukelia ir tarnybinio patikrinimo išvados pagrindu nurodyta rekomendacija Kauno apygardos prokuratūros Alytaus apylinkės prokuratūros vyriausiajam prokurorui apsvarstyti situaciją kartu su pavaldžiais prokurorais. Teismas pastebėjo, kad tokio pobūdžio priemonė nėra tarnybinės atsakomybės priemonė, o tai yra prevencinio pobūdžio priemonė, nesukelianti konkrečių teisinių pasekmių pareiškėjo kaip prokuroro tarnybiniams santykiams. Taigi pareiškėjo teiginiai, kad dėl skundžiamų aktų jo atžvilgiu atsirado neigiami, profesinei reputacijai kenkiantys padariniai, neatitinka teisinio reglamentavimo ir nėra pagrįsti konkrečiomis faktinėmis aplinkybėmis. LVAT savo praktikoje nuosekliai laikosi pozicijos, kad konstatuojamojo pobūdžio aktai, nesukeliantys konkrečių teisinių pasekmių pareiškėjams, nėra skundžiami teismui (LVAT 2010 m. spalio 28 d. nutartis byloje Nr. A822-1344/2010, 2015 m. vasario 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-499-624/2015). Nagrinėjamu atveju LR generalinio prokuroro rezoliucija būtent ir yra konstatuojamojo pobūdžio teisės aktas, kuriuo nėra taikomos tarnybinės atsakomybės priemonės. LVAT, spręsdamas dėl valstybės tarnautojo teisės skųsti teismui įstaigos vadovo įsakymą, kuriuo tarnautojas pripažintas padaręs tarnybinį nusižengimą, tačiau kuriuo jam tarnybinė nuobauda nepaskirta, yra pripažinęs, kad tokio pobūdžio aktas yra nenagrinėtinas teismų, nes tai nėra administracinis aktas, darantis įtaką pareiškėjo teisėms ir įstatymų saugomiems interesams (LVAT 2015 m. rugsėjo 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-1062-552/2015). Nagrinėjamu atveju teismas laikėsi analogiško aiškinimo ir pripažino, kad skundžiama LR generalinio prokuroro rezoliucija, kaip konstatuojamojo pobūdžio aktas, nedaro įtakos pareiškėjo teisėms ir įstatymų saugomiems interesams, todėl pareiškėjo reikalavimas ją panaikinti negali būti nagrinėjamas teismo. Tai konstatavus, administracinės bylos dalis dėl minėtos rezoliucijos panaikinimo nutraukta ABTĮ 101 straipsnio 1 dalies pagrindu. Kadangi pareiškėjo reikalavimas tarnybinio patikrinimo teiseną jo atžvilgiu nutraukti yra išvestinis reikalavimas iš kitų pareiškėjo skundo reikalavimų, bylos dalis dėl šio skundo reikalavimo taip pat nutraukta. Apibendrindamas išdėstytus argumentus, teismas konstatavo, kad pareiškėjo skundo reikalavimai negali būti nagrinėjami teisme administracinio proceso tvarka, todėl atsakovo prašymas nutraukti administracinę bylą pagrįstas ir tenkintinas.
III.
Pareiškėjas atskiruoju skundu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 12 d. nutartį ir perduoti jo skundą pirmosios instancijos teismui išnagrinėti iš esmės.
Pareiškėjas atskirąjį skundą grindžia tuo, kad teismo nutartis šiurkščiai pažeidžia teisės normas ir konstitucines garantijas savo teises ginti teisme. Šios konkrečios bylos atveju pareiškėjo atžvilgiu atsakovas skundžiamuose individualaus pobūdžio administraciniuose aktuose konstatavo faktą, esą, pareiškėjas padaręs tarnybinį pažeidimą, kas geriausiai matyti iš skundžiamos Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro 2015 m. birželio 8 d. rezoliucijos. Pareiškėjui, kaip teisininkui, nėra žinoma kitos institucijos, išskyrus administracinės kompetencijos teismus, kurioje jis galėtų ginti savo teises, kada pareiškėjas nesutinka su tokiu faktu (tarnybinio pažeidimo padarymu), koks yra konstatuotas skundžiamuose administraciniuose aktuose. Pirmosios instancijos teismo pozicija pažeidžia ir Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau – ir Konvencija) 13 straipsnį, numatantį, jog kiekvienas asmuo turi teisę pasinaudoti veiksminga teisinės gynybos priemone kreipdamasis į valstybės instituciją nepriklausomai nuo to, ar tą pažeidimą asmenys padarė eidami savo oficialias pareigas, ir tokia pareiškėjo teisė, jo manymu, negali būti ribojama vien dėl to, kad pareiškėjas pats yra prokuroras, t. y. valstybės jam deleguotas funkcijas savo kompetencijos ribose vykdantis asmuo. Visuotinės žmogaus teisių deklaracijos 8 straipsnyje yra skelbiama, kad kiekvienas žmogus turi teisę pasinaudoti kompetentingais nacionaliniais teismais savo teisėms atgauti, kai jo pagrindinės teisės, pripažįstamos jam Konstitucijos ar įstatymo, buvo pažeistos. Šiuo aspektu konstitucinė jurisprudencija taip pasisako vienareikšmiškai pareiškėjo naudai (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. liepos 2 d. nutarimas). Skundžiamą nutartį teismas pagrindė LVAT praktika, konkrečiai LVAT 2015 m. rugsėjo 16 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS-1062-552/2015. Pareiškėjo atveju situacija yra kita: pareiškėjas yra pripažintas padaręs tarnybinį pažeidimą, taigi rėmimasis tokia LVAT nutartimi netinkamas, o minėta nutartis aiškintina kaip tik palankiai pareiškėjo naudai. Teismas taip pat netinkamai rėmėsi LVAT 2010 m. spalio 28 d. nutartimi byloje Nr. A822-1344/2010, kurioje buvo nagrinėjami visiškai kiti, ne su tarnybinio pažeidimo konstatavimu susiję teisiniai santykiai, LVAT 2015 m. vasario 25 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS-499-624/2015. Pareiškėjas mano, kad jo atvejis visiškai skirtingas, nei pirmosios instancijos teismo cituojamose LVAT nutartyse sutikta faktinė ir procesinė situacija, kadangi, visų pirma, pareiškėjas yra prokuroras, o skundžiamais individualaus pobūdžio administraciniais aktais yra konstatuojamas tarnybinis pažeidimas. Antra, pareiškėjas yra prokuroras, kuriam keliami aukšti profesinės kompetencijos reikalavimai, o skundžiami individualaus pobūdžio administraciniai aktai konstatuoja tarnybinio pažeidimo padarymo faktą konkrečiai dėl pareiškėjo profesinės ir procesinės veiklos – konkretaus ikiteisminio tyrimo organizavimo ir kontrolės. Trečia, nėra kitos institucijos, kuri galėtų paneigti pareiškėjo netenkinančius individualaus pobūdžio sprendimus, o teismo motyvacija, esą, tokie individualaus pobūdžio administraciniai aktai nesukelia pareiškėjui jokių pasekmių, netinkami ir atmestini. Faktas, kad pareiškėjas, kaip prokuroras, esą, padarė procesinį pažeidimą ir tokio procesinio pažeidimo išdava yra tarnybinio pažeidimo konstatavimas, pareiškėjui yra nepalankus, o neigiamos pasekmės akivaizdžios. Tokios pasekmės jau yra pasireiškusios Kauno apygardos prokuratūros Alytaus apylinkės prokuratūroje vykusiu prokurorų tarnybiniu pasitarimu, kuris svarstė pareiškėjo veiksmus, remdamasis ginčijamais individualaus pobūdžio administraciniais aktais bei pripažindamas nustatytus faktus, kuriuos pareiškėjas ginčija. Atmestina ir pirmosios instancijos teismo skundžiamos nutarties motyvacija, esą, LR generalinio prokuroro sprendimas, kuriuo pripažįstama, kad prokuroras padarė tarnybinį pažeidimų, tačiau jam nuobauda neskiriama, neriboja nei pareiškėjo teisės užimti aukštesnes prokuroro pareigas, nei būti skatinamam, nei galimybės jam suteikti aukštesnį kvalifikacinį rangą. Atitinkamai, teisinių pasekmių nesukelia ir tarnybinio patikrinimo išvados pagrindu nurodyta rekomendacija Kauno apygardos prokuratūros Alytaus apylinkės prokuratūros vyriausiajam prokurorui apsvarstyti situaciją kartu su pavaldžiais prokurorais. Pareiškėjo teigimu, pats teisinių pasekmių konstatavimas yra vertinamojo pobūdžio. Pats faktas, kad padarytas tarnybinis pažeidimas neriboja jo teisės užimti aukštesnio prokuroro pareigas ar būti skatinamam, jokiu būdu nereiškia, jog toks aktas šių procedūrų metu nebus vertinamas, kadangi, kaip jau minėta, skundžiamais ginčijamais administraciniais aktais konstatuota, esą, jis veikė netinkamai ir tokiu būdu pažeidė ne tik tas teisės normas, kurios reglamentuoja tarnybos prokuratūroje teisinius santykius, bet ir Lietuvos Respublikos baudžiamojo proceso kodekso normas. ABTĮ 102 straipsnis, kuriuo skundžiamą nutartį grindė teismas, įsakmiai reglamentuoja, jog tuo atveju, jeigu byla nutraukiama dėl skundo nepriskirtinumo teismų kompetencijai, privalo nurodyti į kokią instituciją pareiškėjas turėtų kreiptis. To skundžiamoje nutartyje padaryta nebuvo.
Atsakovas Lietuvos Respublikos generalinė prokuratūra atsiliepimu į atskirąjį skundą prašo pareiškėjo atskirąjį skundą atmesti ir pirmosios instancijos teismo nutartį palikti nepakeistą (ABTĮ 151 str. 1 p.).
Atsakovas nurodo, kad teisė kreiptis į teismą nereiškia, jog asmuo gali reikalauti teismo nagrinėti bylą dėl kiekvieno, net ir nesukeliančio jam teisinių padarinių, akto, o reiškia galimybę kreiptis į teismą dėl to, jog būtų apginta jo subjektinė teisė ar įstatymų saugomas interesas. Sistemiškai aiškinant ABTĮ 22 straipsnį ir 5 straipsnio 1 dalį, teismų praktikoje laikomasi pozicijos, kad ginčo objektu administraciniame teisme gali būti viešojo ar vidaus administravimo subjekto aktai ar veiksmai (neveikimas), kurie suinteresuotiems asmenims objektyviai sukelia atitinkamas teisines pasekmes (pažeidžia jų teises ar įstatymų saugomus interesus). Tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje yra akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams. Nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., LVAT 2014 m. sausio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-93/2014, 2015 m. gegužės 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-839- 624/2015, 2015 m. birželio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-950-624/2015 ir kt.). Iš esamo teisinio reglamentavimo ir nurodytos teismų praktikos akivaizdu, kad aplinkybė, jog skundžiamas aktas nesukelia pareiškėjui teisinių padarinių, gali paaiškėti tiek skundo priėmimo metu, tiek ir vėliau po jo priėmimo, todėl pareiškėjo argumentai, kad priėmęs skundą teismas negalėjo šios aplinkybės nustatyti ir bylos tuo pagrindu nutraukti, laikytini nepagrįstais. Atsakovas pritaria teismo 2015 m. spalio 12 d. nutartyje išdėstytiems motyvams ir jų nekartoja. Pareiškėjas iškraipo LVAT 2015 m. rugsėjo 16 d. nutarties esmę administracinėje byloje Nr. AS-1062-552/2015, neatsižvelgdamas į prieš tai šioje nutartyje nurodytas aplinkybes ir motyvus, valstybės tarnautojų tarnybinę atsakomybę reglamentuojančių teisės aktų nuostatas. Priešingai, nei teigia pareiškėjas, šioje byloje būtent ir buvo nustatyta, kad inspekcija, atlikusi tarnybinį patikrinimą, surašė išvadą, kurioje konstatavo, jog pareiškėja savo neveikimu pažeidė Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 4 punktą ir padarė tarnybinį nusižengimą, pasiūlyta jai skirti tarnybinę nuobaudą – pastabą. Atsižvelgdamas į šią išvadą, valstybės kontrolierius įsakymu pripažino, kad pareiškėja padarė tarnybinį nusižengimą, tačiau nusprendė neskirti tarnybinės nuobaudos, nes pasibaigė įstatyme nustatytas tarnybinės nuobaudos skyrimo terminas. Teismas konstatavo, kad pareiškėjos skundžiama išvada negali būti savarankišku administracinės bylos dalyku, o valstybės kontrolieriaus 2015 m. gegužės 29 d. įsakymas Nr. K-139 yra nenagrinėtinas teismų, nes nėra administracinis aktas, darantis įtaką pareiškėjos teisėms ir įstatymų saugomiems interesams. Taigi nurodytos administracinės bylos faktinė pusė yra labai panaši į šioje byloje nagrinėjamą atvejį, todėl teismas šia nutartimi rėmėsi visiškai pagrįstai ir motyvuotai. Pasisakant dėl LVAT 2010 m. spalio 28 d. nutarties administracinėje byloje Nr. A822-1344/2010 ir 2015 m. vasario 25 d. nutarties administracinėje byloje Nr. AS-499-624/2015, kuriomis, anot pareiškėjo, teismas taip pat rėmėsi nepagrįstai, pastebėtina, kad šias nutartis pirmosios instancijos teismas nurodė tik kaip šaltinį, kuriame atsispindi nuosekli LVAT pozicija apie teisinių padarinių nesukeliančių konstatuojamojo pobūdžio aktų neskundžiamumą teismui. Nors šiose bylose nebuvo nagrinėjami tarnybinės atsakomybės klausimai, tačiau pateikti išaiškinimai teisės aiškinimo ir taikymo klausimais yra svarbūs ir nagrinėjamu atveju. Atsižvelgiant į nurodytas aplinkybes ir teismų praktiką, manytina, kad ir nagrinėjamu atveju konstatuojamojo pobūdžio generalinio prokuroro sprendimas, kuriuo pripažįstami padaryti pažeidimai, tačiau tarnybinė atsakomybė netaikoma, prokurorui teisinių padarinių nesukelia, neturi įtakos jo teisių ir pareigų apimčiai. Juolab, teisinių padarinių pareiškėjui negalėjo sukelti rekomendacinio pobūdžio dokumentai, tokie kaip tarnybinio patikrinimo išvada ir teikimas. LVAT praktikoje yra pažymėta, kad tarnybinio patikrinimo išvada nėra teisės aktas, iš kurio pareiškėjui kyla teisinės pasekmės. Ši išvada yra tarnybinės nuobaudos skyrimo procedūros dalis ir pati savarankiškai teisinių pasekmių nesukelia. Šias pasekmes sukelia individualus teisės aktas, kuriuo paskiriama tarnybinė nuobauda (LVAT 2005 m. birželio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A10-734/2005). Kaip minėta, nuobauda šiuo atveju nebuvo paskirta, tarnybinė atsakomybė prokurorui netaikyta. Pareiškėjo abstraktūs argumentai apie tai, kad jis yra prokuroras ir jam keliami aukšti profesinės kompetencijos reikalavimai, savaime neįrodo, jog tarnybinio pažeidimo konstatavimas jam sukelia kažkokius teisinius padarinius. Pareiškėjo pozicijos taip pat nepagrindžia ir ta aplinkybė, kad nėra institucijos, į kurią būtų galima kreiptis dėl tokio pobūdžio ginčo nagrinėjimo, nes, kaip minėta, teismai ir kitos institucijos paprastai nenagrinėja skundų dėl pareiškėjams teisinių padarinių nesukeliančių aktų. Skunde nurodyta, kad neigiamos pasekmės pasireiškė Kauno apygardos prokuratūros Alytaus apylinkės prokuratūroje vykusiu prokurorų tarnybiniu pasitarimu, kuriame buvo svarstomi jo veiksmai, susiję su konstatuotais tarnybiniais pažeidimais. Atsakovas pažymi, kad siūlymas apsvarstyti susidariusią situaciją buvo suformuluotas tarnybinio patikrinimo išvadoje ir jis pabrėžia pareiškėjo atžvilgiu atlikto tarnybinio patikrinimo ir jo baigiamųjų dokumentų bendrąjį prevencinį, o ne nubaudimo tikslą, nes koordinaciniai pasitarimai, kuriuose aptariami prokurorų procesinės veiklos trūkumai ir siūloma juos šalinti, gali būti rengiami net ir nesant pradėto ar baigto tarnybinio patikrinimo. Dėl to nelaikytina, kad tai sukelia neigiamų teisinių pasekmių prokurorams. Priešingai, koordinaciniai pasitarimai gali būti traktuojami kaip metodinė pagalba. Tai patvirtina ir Alytaus apylinkės prokuratūros prokurorų koordinacinio pasitarimo 2015 m. birželio 23 d. protokolas Nr. PR-1, iš kurio turinio matyti, kad pasitarimo tikslas nebuvo analizuoti prokuroro K. V. tarnybinio pažeidimo. Pasitarime buvo aptariama pati situacija, atkreipiamas prokurorų dėmesys į pirminių ikiteisminio tyrimo veiksmų atlikimo svarbą ir kitus ikiteisminio tyrimo pradžios aspektus, drausmės bylų iškėlimo ikiteisminio tyrimo pareigūnams galimybę.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a :
IV.
Atskiruoju skundu skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis, kuria byla pagal pareiškėjo K. V. skundą atsakovui Lietuvos Respublikos generalinei prokuratūrai dėl išvados, teikimo ir rezoliucijos panaikinimo nutraukta (ABTĮ 101 str. 1 p.), konstatavus, kad pareiškėjo skundo reikalavimai negali būti nagrinėjami teisme administracinio proceso tvarka.
Pareiškėjas skundu kreipėsi į teismą, prašydamas: 1) panaikinti Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros 2015 m. gegužės 28 d. tarnybinio patikrinimo išvadą Nr. 17.9-2016 „Dėl Kauno apygardos prokuratūros Alytaus apylinkės prokuratūros prokuroro (Varėna) K. V. tarnybinių veiksmų“; 2) panaikinti Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros 2015 m. birželio 8 d. teikimą dėl tarnybinio pažeidimo konstatavimo Nr. 17.9-2133; 3) panaikinti Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro 2015 m. birželio 8 d. rezoliuciją „pritariu, pripažįstu, kad prokuroras K. V. padarė tarnybinį pažeidimą, tarnybinės nuobaudos neskiriu“; 4) tarnybinio patikrinimo teiseną jo atžvilgiu nutraukti.
Pastebėtina, jog asmens procesinė teisė kreiptis į teismą priklauso nuo procesinio pobūdžio aplinkybių – teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų. Viena iš ABTĮ numatytų teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų yra ginčo priskirtinumas administraciniam teismui.
Iš nusistovėjusios Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos matyti, kad administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, pagal ATBĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 22 straipsnio 1 dalį yra visi viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams (žr., pvz., 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008; 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009). Tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas, jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams (žr., pvz., 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010 ir kt.).
Apeliacinės instancijos teismas sutinka su pirmosios instancijos pozicija, kad Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros Vidaus tyrimų skyriaus prokurorės 2015 m. gegužės 28 d. tarnybinio patikrinimo išvada ir Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros Vidaus tyrimų skyriaus vyriausiosios prokurorės 2015 m. gegužės 8 d. teikimas LR generaliniam prokurorui dėl tarnybinio pažeidimo konstatavimo yra dokumentai, surašyti administracinės procedūros dėl tarnybinės atsakomybės galimo taikymo metu, remiantis Prokuratūros įstatyme ir Nuostatuose nustatyta tvarka.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegija 2011 m. birželio 20 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A261-69/2011 pažymėjo, kad „<...> vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas (pvz., tarnybinis pranešimas, paklausimas, siuntimas, teikimas, tarnybinė išvada ar kt.). Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia.“.
Tai, kad tarnybinio patikrinimo išvados surašymas laikytinas atliekamos tarnybinių nuobaudų skyrimo procedūros dalimi ir ABTĮ taikymo prasme tarnybinio patikrinimo išvada negali būti laikoma teisės aktu, tiesiogiai nustatančiu tikrinamam pareigūnui atitinkamas teises ar pareigas, atitinka dominuojančią šiuo metu Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (LVAT 2004 m. gruodžio 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A11-851/2004; 2007 m. gruodžio 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A18-1093/2007 ir kt.) (Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 33 str. 4 d., ABTĮ 13 str. 1 d.).
Be to, Prokuratūros įstatymo 41 straipsnio 5 dalies ir Nuostatų 37 ir 41 punktų analizė leidžia daryti išvadą, kad tarnybinio patikrinimo išvadoje ir teikime pateikti siūlymai LR generalinio prokuroro nesaisto.
Įvertinus tai, kas išdėstyta, pritartina pirmosios instancijos teismo padarytoms išvadoms, kad skundžiami dokumentai – 2015 m. gegužės 28 d. tarnybinio patikrinimo išvada Nr. 17.9-2016 ir 2015 m. birželio 8 d. teikimas dėl tarnybinio pažeidimo konstatavimo Nr. 17.9-2133, pareiškėjui nesukuria savarankiškų teisinių pasekmių ir negali būti pripažinti individualiais teisės aktais, skųstinais administraciniam teismui, todėl ši bylos dalis pagrįstai nutraukta ABTĮ 101 straipsnio 1 dalies pagrindu.
Spręsdamas dėl galimybės teismui skųsti Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro 2015 m. birželio 8 d. rezoliuciją „pritariu, pripažįstu, kad prokuroras K. V. padarė tarnybinį pažeidimą, tarnybinės nuobaudos neskiriu“, pirmosios instancijos teismas atsižvelgė į tai, jog Prokuratūros įstatymo 42 straipsnio 5 dalyje įtvirtinta prokuroro teisė skųsti teismui įsakymą dėl tarnybinės nuobaudos paskyrimo, o galimybė apskųsti kitokio pobūdžio sprendimą (taip pat ir tokį, dėl kurio kyla ginčas) nenumatyta. Be to, teismas, išanalizavęs Prokuratūros įstatymo nuostatas, susijusias su prokurorų karjera, skatinimu, kvalifikacinių rangų suteikimu (34 str. 8 d., 35 str. 5 d., 39 str. 4 d., 42 str. 1, 3 d.), remdamasis LVAT 2015 m. rugsėjo 16 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS-1062-552/2015, padarė išvadą, kad prokurorui neigiamas pasekmes sukelia galiojanti tarnybinė nuobauda, o ne fakto, kad prokuroras padarė pažeidimą, konstatavimas.
Taigi byloje kyla esminis klausimas, ar Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro sprendimas pritarti teikimui ir pripažinti, jog prokuroras padarė tarnybinį pažeidimą, bet neskirti jam tarnybinės nuobaudos, yra nagrinėtinas administracinių teismų.
Byloje analizuojamo ginčo atveju pripažinta, kad prokuroras padarė tarnybinį pažeidimą. Prokuroras savo veiksmais neužtikrino ikiteisminio tyrimo išsamumo, nesurinko tyrimui reikšmingų duomenų bei nesiėmė visų įstatymų numatytų priemonių, kad per kuo trumpiausius terminus būtų atskleista nusikalstama veika. Tokiais savo veiksmais (neveikimu) prokuroras pažeidė Lietuvos Respublikos baudžiamojo proceso kodekso, Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymo bei Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro įsakymais patvirtintų aktų nuostatas.
Kaip minėta, viešojo administravimo srityje priimami įvairaus pobūdžio aktai, tačiau ne visų jų teisėtumas ir pagrįstumas gali būti tikrinimas administraciniuose teismuose. Tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams. Tačiau pastarieji atvejai yra išimtinio pobūdžio, kai skundo priimtinumo klausimą sprendžiančiam teismui iš tiesų nekyla jokių pagrįstų abejonių dėl asmeniui kylančių pasekmių nebuvimo (2015 m. gegužės 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-756-575/2015).
Vertinimas, ar viešojo administravimo subjekto akto teisėtumas gali būti tikrinamas administraciniuose teismuose, turi būti atliekamas, pripažįstant visuotinio teisminės gynybos prieinamumo principo svarbą. Pagal nusistovėjusią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, grindžiamą oficialiąja konstitucine jurisprudencija bei tarptautiniais įsipareigojimais, veiksmingos teisminės gynybos prieinamumo principas yra taikomas ir aiškinamas plačiai (žr. 2015 m. gegužės 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-756-575/2015).
ABTĮ 17 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad jeigu yra abejonė ar galiojančių įstatymų kolizija dėl konkretaus ginčo priskyrimo, ginčas nagrinėjamas teisme. Išanalizavus bylos aplinkybes ir ginčo santykiams aktualų teisinį reguliavimą, galima konstatuoti tokios abejonės egzistavimą.
Sisteminė Prokuratūros įstatymo ir jį įgyvendinančių teisės aktų analizė leidžia teigti, kad vien tarnybinio nusižengimo konstatavimas, neskiriant tarnybinės nuobaudos, gali turėti realią įtaką prokuroro materialiniams bei karjeros prokuratūros sistemoje interesams. Tokią išvadą leidžia daryti toliau aptartina prokuroro tarnybos vertinimo ir atrankos į laisvas (atsilaisvinančias) prokuroro vietas procedūros eiga (ypatumai).
Prokurorų tarnybą, kvalifikaciją, tinkamumą eiti prokuroro pareigas vertina Atestacijos komisija generalinio prokuroro nustatyta tarka (Prokuratūros įstatymo 33 str. 1 d.). Atestacijos komisija, įvertinusi prokurorą, teikia siūlymus dėl kvalifikacinio rango (Prokuratūros įstatymo 33 str. 6 d.). Už kvalifikacinius rangus yra mokamas darbo užmokesčio priedas (Valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo 3 str.). Atestacinė komisija taip pat gali siūlyti paskatinti prokurorą (Prokuratūros įstatymo 33 str. 5 d.). LR generalinio prokuroro 2011 m. gruodžio 30 d. įsakymu Nr. I-345 buvo patvirtinti Prokurorų atestacijos komisijos nuostatai. Pagal juos, atlikdama prokuroro tarnybos vertinimą, Prokurorų atestacijos komisija vertina prokuroro procesinę ir neprocesinę veiklą bei jo dalykines savybes (10 p.). Prokuroro tarnybos vertinimo atveju Komisijai pateikiamas prokuroro tarnybos vertinimo lapas (1 priedas) ir Generalinės prokuratūros Vidaus tyrimų skyriaus (toliau – Vidaus tyrimų skyrius) pažyma apie prokuroro darbo trūkumus: 24.1. dėl prokuroro organizuotų, atliktų ikiteisminių tyrimų nutraukimo suėjus baudžiamosios atsakomybės senaties terminams, kai nutraukiant tyrimą byloje buvo įtariamųjų; 24.2. dėl prokuroro organizuotų, atliktų ikiteisminių tyrimų nutraukimo dėl pernelyg ilgos ikiteisminio tyrimo trukmės (BPK 215 str.); 24.3. dėl teismo nutartimi prokurorui grąžintų baudžiamųjų bylų (BPK 234 str. 2 d.) skaičiaus, priežasčių, tolesnės šių bylų eigos; <...>; 24.5. dėl prokuroro atžvilgiu atliktų tarnybinių patikrinimų, tyrimų Prokurorų etikos komisijoje skaičiaus, pagrindų ir baigties. Apibendrinant darytina išvada, jog tarnybinio patikrinimo atlikimo faktai bei konstatuoti tarnybiniai nusižengimai gali daryti realią įtaką Atestacijos komisijos išvadai.
Be to, karjeros prokuratūros sistemoje aspektu aktualus Prokurorų karjeros tvarkos aprašas, patvirtintas LR generalinio prokuroro 2010 m. liepos 29 d. įsakymu Nr. I-99 (toliau – ir Karjeros aprašas). Pagal Karjeros aprašo nuostatas, prokurorų atranką į laisvas prokuroro pareigas vykdo ad hoc sudaroma Prokurorų karjeros komisija (16 p.). Karjeros komisija atranką į laisvas prokuroro pareigas vykdo dviem etapais: įvertina pretendentų duomenis posėdyje nedalyvaujant pretendentams (pirmasis etapas); įvertina pretendentų gebėjimus, dalykines ir asmenines savybes posėdyje dalyvaujant pretendentams ir sudaro Kandidatų sąrašą (antrasis etapas) (27 p.). Karjeros komisija, vertindama pretendento kompetenciją, gebėjimus, dalykines ir asmenines savybes: individualaus pokalbio metu išklauso pretendentą; įvertina pretendentą pagal šio aprašo 45–46 punktuose numatytus prokurorų, siekiančių karjeros, vertinimo kriterijus (31 p.). Pagrindinius pretendentų vertinimo kriterijus numato Karjeros aprašo 45 punktas. Jame, be kita ko, numatomi šie kriterijai: „<...> 45.3. tarnybinės veiklos per visą tarnybos prokuroru laikotarpį kokybė einant generalinio prokuroro, generalinio prokuroro pavaduotojo, Generalinės prokuratūros padalinio ar teritorinės prokuratūros vyriausiojo prokuroro ir jo pavaduotojo, apygardos ar apylinkės prokuratūros skyriaus vyriausiojo prokuroro ir jo pavaduotojo, Generalinės prokuratūros ar teritorinės prokuratūros prokuroro pareigas (paskatinimai, apdovanojimai, nuobaudos, Atestacijos komisijos išvados, kiti duomenys) (vertinama iki 10 balų). 45.4. tiesioginio vadovo (generalinio prokuroro pavaduotojo, Generalinės prokuratūros padalinio ar teritorinės prokuratūros vyriausiojo prokuroro) nuomonė apie pretendento savybes, kurios gali būti svarbios einant siekiamas užimti pareigas (organizaciniai gebėjimai, procesinė veikla, Prokurorų etikos kodekso nuostatų laikymasis, profesinė ir asmeninės kultūra) (vertinama iki 5 balų); 45.5. būsimojo tiesioginio vadovo ar kito aukštesniojo prokuroro nuomonė apie pretendento savybes, kurios gali būti svarbios einant siekiamas užimti pareigas (organizaciniai gebėjimai, procesinė veikla, Prokurorų etikos kodekso nuostatų laikymasis, profesinė ir asmeninė kultūra) (vertina tik būsimas tiesioginis vadovas iki 10 balų); <...>“. Karjeros aprašo 46.3 punktas numato, kad gali būti vertinami ir kiti kriterijai, kuriuos komisija pripažįsta svarbiais (vertinami iki 10 balų). Karjeros aprašo 2 priedas įtvirtina Personalo valdymo ir vidaus tyrimų skyriaus sudaromą duomenų apie pretendentą į laisvas ar tapsiančias laisvomis prokuroro pareigas lentelę. Šioje lentelėje, be kita ko, išskiriama eilutė „Tarybai svarbios datos: tarnybos vertinimai, sprendimai ir jų priėmimo datos“. Ši lentelė yra teikiama Karjeros komisijai ir jos nagrinėjama (28 p.). Į pareigas asmenį įsakymu skiria generalinis prokuroras, atsižvelgdamas į Prokurorų atrankos komisijos išvadas, kurios generalinio prokuroro nesaisto (Prokuratūros įstatymo 26 str., 34 str.).
Apibendrinant tai, kas išdėstyta, darytina išvada, jog tarnybinio patikrinimo atlikimo faktai bei konstatuoti tarnybiniai nusižengimai gali daryti realią įtaką prokuroro karjerai, kadangi padaryti tarnybiniai nusižengimai parodo (atskleidžia) prokuroro gebėjimus, jo darbo kokybę, organizacinius gebėjimus ir pan.
Taip pat atkreiptinas dėmesys, jog generaliniu prokuroru ir jo pavaduotoju gali būti skiriamas tik nepriekaištingos reputacijos asmuo (Prokuratūros įstatymo 22 str. 1 d.). Laikoma, kad asmuo yra nepriekaištingos reputacijos, jeigu jis nepiktnaudžiauja alkoholiu, nevartoja narkotinių, psichotropinių ar toksinių medžiagų, nėra įsiteisėjusiu teismo nuosprendžiu pripažintas padaręs nusikalstamą veiką, nebuvo atleistas iš tarnybos ar darbo už šiurkštų drausmės pažeidimą arba nuo jo atleidimo yra praėję penkeri metai ir jo elgesys atitinka Prokurorų etikos kodekso nuostatas (Prokuratūros įstatymo 25 str. 3 d.). Neatmestina prielaida, jog tarnybinio nusižengimo faktas gali kelti pagrįstas abejones dėl nepriekaištingos reputacijos egzistavimo ir tokiu būdu užkirsti kelią prokuroro karjerai.
Atsižvelgiant į išdėstytus motyvus, nepagrįsta būtų teigti, jog skundžiamas aktas – rezoliucija, prokurorui akivaizdžiai nesukelia jokių teisinių pasekmių. Prokuroro profesinės karjeros siekis, kuris be kita ko, susijęs su materialinėmis paskatomis, yra teisėtas interesas, gintinas teisme.
Pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje jau yra pripažinęs, jog teisėjo profesinės karjeros siekis, kuris, be kita ko, susijęs ir su materialinėmis paskatomis, yra teisėtas interesas, gintinas teisme (žr. 2015 m. gegužės 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-756-575/2015). Tokia išvada padaryta, nagrinėjant skundą dėl teisėjo psichologinio vertinimo išvados teisėtumo. Kilusio ginčo aplinkybėmis teisėjų kolegija šioje byloje pažymėjo, kad nagrinėjamu atveju tarp pareiškėjos (teisėjos) ir valstybės susiklostę teisiniai santykiai pasižymi tam tikru unikalumu, sąlygotu teisėjo profesinės veiklos reglamentavimo. Atsižvelgiant į konstitucines prokuroro funkcijas (Konstitucijos 118 str.), prokurorui keliamus reikalavimus, taip pat gali būti teigiama, jog tarp prokuroro ir valstybės susiklostę teisiniai santykiai pasižymi tam tikru išskirtinumu, į kurį turi būti atsižvelgiama vertinant nagrinėjamą situaciją.
Teisėjų kolegija, atsižvelgusi į byloje nustatytas aplinkybes, teisės aktų nuostatas, aptartą teismų praktiką, daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai konstatavo, jog skundžiama LR generalinio prokuroro rezoliucija, kaip konstatuojamojo pobūdžio aktas, nedaro įtakos pareiškėjo teisėms ir įstatymų saugomiems interesams. Pirmosios instancijos teismo nutarties dalis, kuria nutraukta administracinės bylos dalis dėl minėtos rezoliucijos panaikinimo ir tarnybinio patikrinimo teisenos nutraukimo, naikintina ir ši bylos dalis perduotina pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Kita pirmosios instancijos teismo nutarties dalis paliktina nepakeista.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 2 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a :
Pareiškėjo K. V. atskirąjį skundą tenkinti iš dalies.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 12 d. nutartį pakeisti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 12 d. nutarties dalį, kuria nutraukta bylos dalis dėl rezoliucijos panaikinimo ir tarnybinio patikrinimo teisenos nutraukimo, panaikinti ir perduoti šią bylos dalį pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Kitą nutarties dalį palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Ramūnas Gadliauskas
Ričardas Piličiauskas
Arūnas Sutkevičius