Administracinė byla Nr. AS-601-756/2018
Teisminio proceso Nr. 3-62-3-01336-2018-8
Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
2018 m. rugsėjo 11 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Arūno Dirvono ir Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),
teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo P. Z. atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2018 m. liepos 5 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo P. Z. skundą atsakovui Prienų rajono savivaldybės tarybai dėl sprendimo panaikinimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
Pareiškėjas P. Z. su skundu kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Lietuvos Respublikos Prienų rajono savivaldybės tarybos 2018 m. gegužės 31 d. sprendimą Nr. T3-131 „Dėl Prienų rajono savivaldybės Ašmintos seniūnijos panaikinimo ir Išlaužo, Pakuonio, Prienų bei Balbieriškio seniūnijų teritorijų ribų pakeitimo“ (toliau – ir Tarybos sprendimas) dalyje panaikinant 1–7 punktus, 9–11 punktus ta apimtimi, kuri susijusi su Ašmintos seniūnijos panaikinimo klausimu.
Pareiškėjas teigė, kad Ašmintos miestelyje nusipirko nekilnojamąjį turtą, jo tikslas buvo gyventi labiau urbanizuotoje kaimo vietovėje, jam svarbu, kad šalia būtų parduotuvė, susisiekimo paslaugos. Nelikus seniūnijos centro, bus sunkiau naudotis seniūnijos teikiamomis paslaugomis, pablogės gyvenimo kokybė, todėl vertino, kad yra pažeistos jo pilietinės teisės.
II.
Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai 2018 m. liepos 5 d. nutartimi pareiškėjo skundą atsisakė priimti.
Teismas nurodė, kad esminiai norminio administracinio teisės akto požymiai yra tokie, kad jis apibrėžia bendro pobūdžio elgesio taisykles, taikomas neapibrėžtam subjektų ratui arba asmenims, apibūdintiems rūšiniais požymiais, ir yra orientuojamas į ateitį (numatytas taikyti daug kartų).
Teismas nurodė, kad iš Tarybos sprendimo turinio matyti, kad jis nebuvo iš anksto adresuotas tik tam tikriems konkretiems bei individualiai apibrėžtiems teisės subjektams, buvo taikytinas asmenims, apibūdintiems rūšiniais požymiais (Ašmintos, Prienų, Balbieriškio, Pakuonio, Išlaužo seniūnijų teritorijose gyvenantiems (esantiems) fiziniams ir juridiniams asmenims), jis buvo bendro, programinio, nevienkartinio pobūdžio, orientuotas į ateitį, todėl, remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, teismas darė išvadą, kad Tarybos sprendimas buvo norminio pobūdžio aktas. Šio akto teisėtumo tyrimui taikomos specialios taisyklės, reglamentuotos Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) II skyriaus I skirsnyje.
Teismas pažymėjo, kad administracinių teismų kompetencija, nagrinėjant bylas dėl norminių administracinių aktų teisėtumo, yra aiškiai apibrėžta įstatyme ir plečiamai neaiškintina (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. liepos 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-1333/2008).
Teismas nurodė, kad pagal ABTĮ 112 straipsnio 1 ir 2 dalį, su pareiškimu į administracinį teismą prašant ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, lygių galimybių kontrolierius, Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės pareigūnai, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai ir profesinės savivaldos asociacijos, įsteigtos pagal įstatymą vykdyti viešąsias funkcijas.
Teismas konstatavo, jog pareiškėjas šioje situacijoje neturėjo teisės prašyti teismo ištirti norminio teisės akto (Tarybos sprendimo ar jo dalies) teisėtumo ar jį naikinti, kadangi nebuvo vienu iš ABTĮ 112 straipsnyje nurodytų subjektų, o ABTĮ 113 straipsnyje reglamentuotos nuostatos šioje situacijoje negalėjo būti taikomos, kadangi skunde jis nereiškė teismui konkretaus savarankiško reikalavimo dėl jo teisių pažeidimo gynybos.
III.
Pareiškėjas P. Z. atskiruoju skundu prašo Regionų apygardos administracinio teismo 2018 m. liepos 5 d. nutartį panaikinti ir spręsti klausimą iš esmės – pareiškėjo skundą priimti.
Pareiškėjas nurodo, kad pirmosios instancijos teismo nutartis priimta nesivadovaujant teismų praktika ir netinkamai taikant teisės normas, todėl turi būti panaikinta.
Pareiškėjo teigimu, pirmosios instancijos teismas tinkamai nemotyvavo nutarties, o tik nurodė norminio administracinio akto požymius. Tarybos sprendimas, pareiškėjo nuomone, nėra norminio pobūdžio aktas. Minėtas sprendimas nesukuria elgesio taisyklių, jame nėra išdėstyta abstraktaus pobūdžio nuostatų, kurios apjungtų rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, kurie būtų tipiniai ir privalomi kitiems administracinių teisinių santykių subjektams. Tarybos sprendimas panaikino Ašmintos seniūniją, t. y. priimtas konkretus sprendimas ir juo nustatomas konkrečių teisinių santykių pasibaigimas, nustatomos konkrečios teisės ir pareigos suinteresuotiems asmenims kaip konkretiems subjektams. Ginčijamas Tarybos sprendimas nėra orientuotas į ateitį ir nėra skirtas naudoti daug kartų, jis yra vienkartinio taikymo aktas, t. y. jo priėmimu pasibaigia tam tikrų konkrečių administracinių teisinių santykių galiojimas (Ašmintos seniūnijos egzistavimas). Tarybos sprendimas teisines pasekmes sukuria tik siauram asmenų ratui (Ašmintos seniūnijos gyventojams) t. y. skirtas individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei. Tarybos sprendimo turinys iš esmės lemia tik nurodytų asmenų gyvenamosios vietos priskyrimą kitiems Prienų rajono administraciniams–teritoriniams vienetams ir neatsiliepia kitų seniūnijų gyventojų teisinei padėčiai.
Pareiškėjas akcentuoja, kad administracinių teismų praktikoje sprendžiant seniūnijų panaikinimo klausimus nekilo būtinybės vertinti priimtus savivaldybių tarybų sprendimus per norminio teisės akto prizmę (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. kovo 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-433-422/2015).
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
Nagrinėjamos administracinės bylos pagal pareiškėjo P. Z. skundą dalykas – Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2018 m. liepos 5 d. nutarties, kuria pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą, teisėtumas ir pagrįstumas.
Pareiškėjas siekia panaikinti Lietuvos Respublikos Prienų rajono savivaldybės tarybos 2018 m. gegužės 31 d. sprendimą Nr. T3-131 „Dėl Prienų rajono savivaldybės Ašmintos seniūnijos panaikinimo ir Išlaužo, Pakuonio, Prienų bei Balbieriškio seniūnijų teritorijų ribų pakeitimo“ ta dalimi, kuris susijusi su Ašmintos seniūnijos panaikinimo klausimu.
Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įstatyme nustatytų savivaldybės administracijos funkcijų perdavimas seniūnams ir seniūnijoms yra susijęs su viešųjų ir administracinių paslaugų teikimo priartinimu prie gyventojų bei subsidiarumo principo įgyvendinimu. Subsidiarumo principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektų sprendimai turi būti priimami ir įgyvendinami tuo viešojo administravimo sistemos lygiu, kuriuo jie yra efektyviausi (Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 7 punktas). Seniūnijų steigimas ar nesteigimas koreliuoja ir su savivaldybės tarybos pasirinktu vidiniu vietos savivaldos institucijų centralizacijos ar decentralizacijos lygmeniu. Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 1 dalis numato, kad bendruomenė Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę įgyvendina per to valstybės teritorijos administracinio vieneto nuolatinių gyventojų išrinktą savivaldybės tarybą, kuri sudaro jai atskaitingas vykdomąją ir kitas savivaldybės institucijas ir įstaigas. Taigi ginčijamas Prienų rajono savivaldybės tarybos sprendimas pakeisti seniūnijų teritorijų ribas yra susijęs su konstitucinės savivaldos teisės įgyvendinimo forma konkrečioje savivaldybėje. Savivaldybės gyventojų interesas dėl savivaldos teisės įgyvendinimo formos (taip pat ir dėl seniūnijų pakeitimo) pripažintinas viešuoju, nes atspindi vertybes, kurias įtvirtina, saugo ir gina Konstitucija.
Teisėjų kolegija pažymi, kad norminis administracinis aktas yra teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei (Viešojo administravimo įstatymo 2 str. 10 p.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, remdamasis teisės doktrina, yra nurodęs, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. rugpjūčio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS520-566/2013). Teisėjų kolegija, įvertinusi skundžiamo teisės akto turinį, daro išvadą, kad Prienų rajono savivaldybės tarybos sprendimas, dėl kurio dalies panaikinimo konkrečiu atveju kreipiamasi, yra norminis administracinis aktas (Viešojo administravimo įstatymo 2 str. 10 d.).
Kaip matyti, Prienų rajono savivaldybės tarybos 2018 m. gegužės 31 d. sprendimu Nr. T3-131 nuspręsta panaikinti Prienų rajono savivaldybės Ašmintos seniūniją 2018 m. rugpjūčio 31 d. (1 punktas); Prienų rajono savivaldybės Pakruojo seniūnijai priskirti Ašmintos seniūnijos Bačkininkų, Pabališkių, Apušoto, Patrakiemio, Naujininkų, Antakalnio, Pagaršvio, Ašmintos, Pošvenčio, Malinavo, Pašventupio, Vangų gyvenamąsias vietoves nuo 2018 m. rugsėjo 1 d. (5 punktas); patvirtinti Prienų rajono savivaldybės Pakuonio seniūnijos aptarnaujamos teritorijos ribų keitimo planą (6 punktas). Teisėjų kolegijos vertinimu, šiuo sprendimu nustatomos bendro bei nevienkartinio pobūdžio taisyklės, orientuotos į ateitį, kurių privaloma laikytis individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei.
Pareiškimų (prašymų) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą nagrinėjimą reglamentuoja ABTĮ II dalies II skyriaus Pirmojo skirsnio normos, kurios nustato dvi norminių teisės aktų kontrolės rūšis: abstrakčią (ABTĮ 112 str.) ir konkrečią, t. y. susijusią su individualia byla (ABTĮ 113 str.). Priklausomai nuo norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo rūšies skiriasi subjektų, galinčių inicijuoti tokį procesą, ratas. Abstraktų pareiškimą ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę paduoti Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, lygių galimybių kontrolierius, Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės pareigūnai, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai ir profesinės savivaldos asociacijos, įsteigtos pagal įstatymą vykdyti viešąsias funkcijas, o dėl savivaldybių administravimo subjekto priimto norminio administracinio akto (ar jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui – ir Vyriausybės atstovai. Kiti asmenys tiesiogiai kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą negali, todėl tokio pobūdžio jų prašymus teismas atsisako priimti. Tačiau šie asmenys gali prašyti, kad individualią bylą nagrinėjantis teismas arba pats pradėtų norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą (jei atitinkama kompetencija šiam teismui yra priskirta), arba kreiptųsi į kompetentingą administracinį teismą dėl tokio tyrimo.
Pagal ABTĮ 113 straipsnio 1 dalį, prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę šio įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas formuluotę „nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo“, pabrėžė, kad tam, jog būtų pradėta norminio administracinio akto teisėtumo patikros byla, turi būti nustatyta, kad šis norminis teisės aktas realiai buvo pritaikytas ir tokiu būdu nulėmė tikrą ar tariamą asmens teisių pažeidimą. Pažymėtina, jog galimas, hipotetinis pareiškėjo teisių pažeidimas ir ginčijamo akto pritaikymas ateityje nesudaro pagrindo konstatuoti, kad norminio administracinio akto teisėtumo tyrimas yra susijęs su asmens teisių ar saugomų interesų pažeidimu. Administracinio teismo jurisdikcijos pripažinimas tokiu atveju kaip šis, reikštų nukrypimą nuo norminio administracinio akto teisėtumo patikra siekiamo tikslo ir tai, kad būtų nepaisoma kitų sąlygų, kurios suponuoja, jog turi egzistuoti individualus ginčas (o ne ginčas dėl norminio akto), kurio išsprendimui yra reikalinga ištirti byloje taikytino norminio administracinio akto teisėtumą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gegužės 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822-1415/2011; 2017 m. vasario 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-91-146/2017).
Nagrinėjamos bylos duomenimis nustatyta, kad pareiškėjas nepatenka į ABTĮ 112 straipsnyje apibrėžtą subjektų sąrašą, todėl jis neturi teisės kreiptis į teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą. Be to, analizuojamas atvejis neatitinka ir ABTĮ 113 straipsnio 1 dalyje numatytų sąlygų pradėti norminę bylą, kai tai susiję su individualia byla, nes teisme nėra nagrinėjama individuali byla pagal pareiškėjo skundą dėl viešojo administravimo institucijos veiksmais (neveikimu) galbūt pažeistų jo subjektinių teisių gynimo.
Dėl pareiškėjo atskirojo skundo argumento, kad teismas turėtų vadovautis administracinėje byloje Nr. A-433-422/2015 formuojama praktika, teisėjų kolegija pažymi, jog pareiškėjo minimoje byloje, ginčas buvo nagrinėjamas pagal Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje kreipimąsi į teismą ginant viešąjį interesą – dėl savivaldybės institucijos sprendimų, susijusių su dalies seniūnijų panaikinimu bei dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos pareigybių panaikinimo, todėl vertintina, jog esant skirtingoms pareiškėjo nurodytos ir šios nagrinėjamos bylos faktinėms aplinkybėms, remtis pareiškėjo nurodyta nutartimi negalima.
Įvertinusi reikšmingas aplinkybes, kad pareiškėjas nėra specialus subjektas, įgaliotas pateikti abstraktų prašymą dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo, teisėjų kolegija konstatuoja, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas pagrįstai ir teisėtai pareiškėjo skundą atsisakė priimti (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.). Dėl šios priežasties pareiškėjo atskirasis skundas netenkinamas, o pirmosios instancijos teismo skundžiama nutartis paliekama nepakeista.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija