Byla Nr. 5/2016
LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
NUTARIMAS
DĖL Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsniO ATITIKTIES LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCIJAI
2016 m. gruodžio 7 d. Nr. KT30-N16/2016
Vilnius
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Elvyros Baltutytės, Vytauto Greičiaus, Danutės Jočienės, Prano Kuconio, Gedimino Mesonio, Vyto Miliaus, Egidijaus Šileikio, Algirdo Taminsko, Dainiaus Žalimo,
sekretoriaujant Daivai Pitrėnaitei,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 531 straipsniais, Teismo posėdyje 2016 m. lapkričio 9 d. rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo konstitucinės justicijos bylą Nr. 5/2016 pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą Nr. 1B-4/2016 ištirti, ar Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 straipsnio 1 daliai, 127 straipsnio 3 daliai, konstituciniams savivaldybių ir valstybės interesų derinimo, teisinės valstybės principams neprieštarauja Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo, priimto 2011 m. gruodžio 21 d., 3 straipsnis tiek, kiek jame nenustatytas Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje įtvirtintos savivaldybių tarybų teisės nustatyti žemės mokesčio tarifus įgyvendinimo mechanizmas 2013 metų mokestiniam laikotarpiui.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
I
Pareiškėjo argumentai
1. Pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas nagrinėjo administracinę bylą pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo prašymą ištirti norminių administracinių aktų – Trakų rajono, Druskininkų, Vilniaus rajono, Panevėžio rajono, Klaipėdos miesto, Vilniaus miesto, Tauragės rajono, Mažeikių rajono, Skuodo rajono, Raseinių rajono ir Prienų rajono savivaldybių tarybų sprendimų, kuriais buvo nustatyti žemės mokesčio tarifai 2013 mokestiniams metams, atitiktį Žemės mokesčio įstatymo ir 2011 m. gruodžio 21 d. priimto Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo nuostatų reikalavimams.
Pareiškėjas nutartimi administracinės bylos nagrinėjimą sustabdė ir kreipėsi į Konstitucinį Teismą.
2. Pareiškėjo prašymas grindžiamas šiais argumentais.
2.1. 2013 m. sausio 1 d. įsigaliojus Lietuvos Respublikos Seimo 2011 m. gruodžio 21 d. priimtam Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymui, taip pat įsigaliojo žemės mokesčio tarifai – nuo 0,01 procento iki 4 procentų žemės mokestinės vertės, kuriuos nustatyti neviršijant įstatymo nurodytų ribų pavesta savivaldybių taryboms, o tuo atveju, kai savivaldybių tarybos tokių tarifų nenustato, turi būti taikomas 0,01 procento žemės mokesčio tarifas. Pagal šiame įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą savivaldybių taryboms suteikta teisė einamaisiais kalendoriniais metais nustatyti žemės mokesčio tarifą, galiosiantį atitinkamos savivaldybės teritorijoje kitais kalendoriniais metais. Taigi, 2013 m. sausio 1 d. įsigaliojus Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymui, savivaldybių tarybos galėjo nustatyti žemės mokesčio tarifus 2014 metų mokestiniam laikotarpiui, tačiau įstatyme nebuvo įtvirtinta žemės mokesčio tarifų nustatymo 2013 metų mokestiniam laikotarpiui tvarka, ji neįtvirtinta ir kituose teisės aktuose, nors minėto įstatymo pereinamojo laikotarpio nuostatos rodo įstatymų leidėjo siekį, kad nauji žemės mokesčio tarifai būtų taikomi ir 2013 metų mokestiniu laikotarpiu.
Įstatymų leidėjas, Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje, kuriame įtvirtintas šio įstatymo įsigaliojimo ir įgyvendinimo mechanizmas, eksplicitiškai nenustatęs savivaldybių tarybų teisės nustatyti žemės mokesčio tarifus įgyvendinimo mechanizmo 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, padarė teisėkūros klaidą. Toks teisinis reguliavimas negali būti laikomas atitinkančiu iš Konstitucijos 127 straipsnio 3 dalies kylančius reikalavimus esminiams mokesčio elementams nustatyti, tokiu teisiniu reguliavimu (jo nebuvimu) yra pažeidžiami iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylantys teisinio reguliavimo aiškumo, neprieštaringumo, tikslumo imperatyvai.
2.2. Dalis savivaldybių tarybų žemės mokesčio tarifus 2013 metų mokestiniam laikotarpiui nustatė 2012 metais, vadovaudamosi tuo metu dar neįsigaliojusiu Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsniu, nors pagal Konstitucinio Teismo suformuotą oficialiąją konstitucinę doktriną įstatymas gali būti taikomas ne anksčiau kaip nuo jo įsigaliojimo dienos. Taigi žemės mokesčio tarifai 2013 metų mokestiniam laikotarpiui buvo nustatyti ne teisės pagrindu. Vadinasi, dėl ydingo teisinio reguliavimo, t. y. dėl to, kad įstatyme nebuvo įtvirtinta žemės mokesčio tarifų nustatymo 2013 metų mokestiniam laikotarpiui tvarka, šiais mokestiniais metais savivaldybių reikmėms tenkinti skirto žemės mokesčio tarifas sumažėjo nuo 1,5 procento žemės kainos (toks tarifas galiojo iki 2013 m. sausio 1 d.) iki 0,01 procento žemės mokestinės vertės (toks tarifas nuo 2013 m. sausio 1 d. taikomas tuo atveju, kai savivaldybių tarybos nenustato jokių tarifų).
Konstitucijos 120 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad valstybė remia savivaldybes. Ši Konstitucijos nuostata yra tiesiogiai susijusi su konstituciniu savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principu. Aiškindamas šio principo turinį, Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad jis reiškiasi ne tik valstybei įvairiais būdais ir formomis remiant savivaldybes arba valstybei įstatymo apibrėžtomis formomis prižiūrint savivaldybių veiklą, bet ir koordinuojant bendrus veiksmus, kai siekiama reikšmingų socialinių tikslų. Seimo priimtu Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymu, kuriame savivaldybių taryboms buvo suteikta diskrecijos teisė pačioms nustatyti žemės mokesčio tarifus nuo 0,01 procento iki 4 procentų žemės mokestinės vertės, neabejotinai siekiama reikšmingų socialinių tikslų – mažinti apleistų žemės ūkio naudmenų plotus, skatinti naujų rūšių veiklą (investicijas), sudaryti geras sąlygas plėtoti esamą verslą ir pan., tačiau teisinis neapibrėžtumas Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatyme nustatant jo įsigaliojimo ir įgyvendinimo mechanizmą lėmė tai, kad dėl teisėkūros klaidos 2013 metų mokestiniu laikotarpiu šie tikslai negalėjo būti pasiekti, nes dėl jo, kaip minėta, tais mokestiniais metais visose savivaldybėse turėjo būti taikomas tik 0,01 procento žemės mokestinės vertės žemės mokesčio tarifas. Visa tai sudaro pagrindą manyti, kad, Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatyme nenustačius Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnyje įtvirtintos savivaldybių tarybų teisės nustatyti žemės mokesčio tarifus įgyvendinimo mechanizmo 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, buvo pažeista Konstitucijos 120 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta valstybės pareiga remti savivaldybes, iš jos kylančio konstitucinio savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principo imperatyvai.
2.3. Remiantis nurodytais argumentais, manytina, kad, Seimo 2011 m. gruodžio 21 d. priimtu ir 2013 m. sausio 1 d. įsigaliojusiu Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymu pakeitus esminius žemės mokesčio elementus, Seimui kilo pareiga šio įstatymo 3 straipsnyje, kuriuo sureguliuotas šio įstatymo įsigaliojimas ir įgyvendinimas, eksplicitiškai įtvirtinti aiškią žemės mokesčio tarifų nustatymo tvarką 2013 metų mokestiniam laikotarpiui. Tokio teisinio reguliavimo neįtvirtinimas vertintinas kaip dėl teisėkūros klaidos atsiradusi teisės spraga, t. y. legislatyvinė omisija, kurią draudžia Konstitucija.
II
Suinteresuoto asmens (atstovo) argumentai
3. Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui gauti suinteresuoto asmens Seimo atstovo Seimo nario Antano Nesteckio rašytiniai paaiškinimai, kuriuose teigiama, kad ginčijamas teisinis reguliavimas neprieštarauja Konstitucijai. Seimo atstovo pozicija grindžiama šiais argumentais.
Atsižvelgiant į Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymu patvirtinto naujos redakcijos Žemės mokesčio įstatymo nuostatas ir Vyriausybės nustatytas masinio žemės vertinimo taisykles, 2012 metais buvo atliktas naujas masinis žemės vertinimas ir Lietuvos Respublikos finansų ministerija visas savivaldybes informavo apie jo rezultatus, o šios iki 2012 m. gruodžio 1 d. turėjo patvirtinti žemės mokesčio tarifus 2013 metams. Savivaldybių tarybų kompetencija nustatyti šiuos mokesčio tarifus 2013 metams turi būti siejama su Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 37 punkte įtvirtinta savivaldybių tarybų kompetencija įstatymų nustatyta tvarka nustatyti mokesčių tarifus.
Tai, kad Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatyme įtvirtinta žemės mokesčio tarifų nustatymo tvarka turėjo būti taikoma ir 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, rodo šio įstatymo pereinamojo laikotarpio nuostatos, pagal kurias, jeigu, palyginti su 2012 metų mokestiniu laikotarpiu, 2013 metų mokestiniu laikotarpiu žemės ploto vieneto (aro) mokestinė vertė padidėjo, iš šios mokestinės vertės 2013 metų mokestiniu laikotarpiu atimama 0,8 šio žemės ploto vieneto (aro) mokestinės vertės padidėjimo sumos; mokesčio už žemės ūkio paskirties žemę, išskyrus apleistas žemės ūkio naudmenas ir mėgėjų sodo bei sodininkų bendrijų bendrojo naudojimo žemę, suma 2013–2017 metų mokestiniais laikotarpiais visais atvejais neviršija vieno lito už arą; mokesčio mokėtojų skundai dėl turto vertinimo įmonės nustatytos žemės vidutinės rinkos vertės, naudojamos mokestinėms žemės vertėms apskaičiuoti, ir prašymai žemės mokestine verte laikyti žemės vertę, nustatytą atlikus individualų žemės vertinimą, 2013 metų mokestiniu laikotarpiu gali būti pateikiami per 6 mėnesius nuo šio mokestinio laikotarpio pradžios.
Konstitucinis Teismas
konstatuoja:
I
Ginčijamas ir su juo susijęs teisinis reguliavimas
4. Lietuvos Respublikos Aukščiausioji Taryba 1992 m. birželio 25 d. priėmė Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatymą, kuriame nustatė žemės apmokestinimo žemės mokesčiu tvarką. Šis įstatymas įsigaliojo 1992 m. liepos 3 d.
4.1. Žemės mokesčio įstatymo 3 straipsnyje buvo nustatyta, kad žemės mokesčio tarifas metams – 1,5 procento žemės kainos (miško žemės kainos – be medynų vertės).
Taigi Žemės mokesčio įstatyme buvo nustatytas fiksuoto dydžio žemės mokesčio tarifas.
5. Seimas 2011 m. gruodžio 21 d. priėmė Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymą, kurio 1 straipsniu pakeitė Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatymą (1992 m. birželio 25 d. redakcija su vėlesniais pakeitimais ir (arba) papildymais) ir jį išdėstė nauja redakcija. Šis įstatymas oficialiai buvo paskelbtas 2011 m. gruodžio 31 d.
5.1. Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje „Įstatymo įsigaliojimas ir įgyvendinimas“, kuris tiek, kiek nurodė pareiškėjas, ginčijamas šioje konstitucinės justicijos byloje, nustatyta:
5.1.1. Taigi Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje nustatyta šio įstatymo įsigaliojimo data – išskyrus šio įstatymo 3 straipsnio 2 dalį, jis įsigaliojo 2013 m. sausio 1 d.
Vadinasi, Žemės mokesčio įstatymas (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įsigaliojo 2013 m. sausio 1 d.
5.2. Pažymėtina, kad jokių kitų eksplicitinių nuostatų Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje nėra.
Pareiškėjo nuomone, iš Konstitucijos kyla reikalavimas Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje nustatyti Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje įtvirtintos savivaldybių tarybų teisės nustatyti žemės mokesčio tarifus įgyvendinimo mechanizmą 2013 metų mokestiniam laikotarpiui.
6. Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje „Mokesčio tarifas“ buvo nustatyta:
„1. Mokesčio tarifas – nuo 0,01 procento iki 4 procentų žemės mokestinės vertės, jeigu šiame straipsnyje nenustatyta kitaip.
2. Savivaldybės taryba iki einamojo mokestinio laikotarpio birželio 1 dienos nustato konkretų mokesčio tarifą, kuris galios atitinkamos savivaldybės teritorijoje kitą mokestinį laikotarpį, neviršydama šio straipsnio 1 dalyje nustatytų ribų, jeigu šiame straipsnyje nenustatyta kitaip. Jeigu, vadovaujantis šio įstatymo 10 straipsnio 4 dalimi, nuo kito mokestinio laikotarpio žemės mokestinė vertė nustatoma atsižvelgiant į naujai atlikto masinio žemės vertinimo rezultatus, kitą mokestinį laikotarpį galiosiantį mokesčio tarifą savivaldybės taryba gali nustatyti iki einamojo mokestinio laikotarpio gruodžio 1 dienos.
3. Savivaldybės taryba gali nustatyti ir kelis konkrečius mokesčio tarifus, kurie diferencijuojami tik atsižvelgiant į vieną arba kelis iš šių kriterijų:
6.1. Taigi Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje nustatyti žemės mokesčio tarifo minimalus ir maksimalus dydžiai, įtvirtinti savivaldybės tarybos įgaliojimai nustatyti konkretų mokesčio tarifą (ar kelis tarifus), kuris galios atitinkamos savivaldybės teritorijoje kitą mokestinį laikotarpį, nustatyti žemės mokesčio tarifo diferencijavimo kriterijai, įtvirtintas žemės mokesčio tarifas tuo atveju, jeigu savivaldybės taryba nenustato konkrečių mokesčio tarifų arba juos keičia po Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnio 2 dalyje nustatytų terminų.
6.2. Paminėtina, kad pagal Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 7 straipsnį „Mokesčio mokestinis laikotarpis“ žemės mokesčio mokestinis laikotarpis sutampa su kalendoriniais metais.
6.3. Apibendrinant Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje nustatytą teisinį reguliavimą šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu, pažymėtina, kad jame yra įtvirtinta:
– subjektas, nustatantis konkretų žemės mokesčio tarifą (kelis tarifus), – savivaldybės taryba;
– žemės mokesčio tarifo ribos;
– datos, iki kurių turi būti nustatytas kitą mokestinį laikotarpį taikytinas žemės mokesčio tarifas (keli tarifai);
– kriterijai, į kuriuos atsižvelgiant gali būti diferencijuojami žemės mokesčio tarifai;
– žemės mokesčio tarifas (0,01 procento žemės mokestinės vertės), taikomas tuo atveju, jeigu savivaldybės taryba iki nustatytų terminų nenustato konkrečių mokesčio tarifų arba po nustatytų terminų juos keičia.
Taigi šiame straipsnyje yra įtvirtintas konkretaus žemės mokesčio tarifo (kelių tarifų) nustatymo mechanizmas ir žemės mokesčio tarifas (0,01 procento žemės mokestinės vertės), taikomas tuo atveju, jeigu savivaldybės taryba iki nustatytų terminų nenustato konkrečių mokesčio tarifų arba po nustatytų terminų juos keičia.
6.4. Palyginus žemės mokesčio tarifo teisinį reguliavimą, nustatytą Žemės mokesčio įstatymo 3 straipsnyje, su nustatytuoju Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje, matyti, kad jis buvo pakeistas: vietoj įstatyme įtvirtinto fiksuoto dydžio žemės mokesčio tarifo nustatyti žemės mokesčio tarifo minimalus ir maksimalus dydžiai ir įtvirtinti savivaldybės tarybos įgaliojimai nustatyti konkretų šio mokesčio tarifą (ar kelis tarifus), kuris galios atitinkamos savivaldybės teritorijoje kitą mokestinį laikotarpį.
6.5. Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnis buvo keičiamas Seimo 2014 m. balandžio 24 d. priimtu Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatymo Nr. I-2675 2, 6 ir 9 straipsnių pakeitimo įstatymu, įsigaliojusiu 2014 m. gegužės 3 d. Šio įstatymo 2 straipsniu buvo pakeistas Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnio 3 dalies 2 punktas ir jis išdėstytas taip:
7. Paminėtina, kad Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsnio „Savivaldybės tarybos kompetencija“ 2 dalies 37 punktu išimtinei savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtas inter alia vietinių rinkliavų ir mokesčių tarifų nustatymas įstatymų nustatyta tvarka.
Taigi pagal Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 37 punktą savivaldybės taryba tuo atveju, kai tokie įgaliojimai yra tiesiogiai nustatyti įstatyme, nustato mokesčių tarifus.
8. Paminėtina ir tai, kad Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 2 straipsnio „Pereinamojo laikotarpio nuostatos“ 1 dalyje nustatyta:
„Jeigu, palyginti su 2012 metų mokestiniu laikotarpiu, 2013 metų mokestiniu laikotarpiu žemės ploto vieneto (aro) mokestinė vertė padidėjo, iš šios mokestinės vertės 2013 metų mokestiniu laikotarpiu atimama 0,8, 2014 metų mokestiniu laikotarpiu – 0,6, 2015 metų mokestiniu laikotarpiu – 0,4, 2016 metų mokestiniu laikotarpiu – 0,2 šio žemės ploto vieneto (aro) mokestinės vertės padidėjimo sumos.“
Taigi Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje nustatytos žemės mokestinės vertės – žemės mokesčio bazės (Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 5 straipsnis) apskaičiavimo taisyklės, taikytinos tuo atveju, kai žemės ploto vieneto (aro) mokestinė vertė, palyginti su 2012 metų mokestiniu laikotarpiu, padidėjo. Pažymėtina, kad pagal Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje nustatytą teisinį reguliavimą minėtos taisyklės pradedamos taikyti nuo 2013 metų mokestinio laikotarpio.
9. Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste apibendrinant pareiškėjo ginčijamą ir su juo susijusį teisinį reguliavimą pažymėtina, kad Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje nėra įtvirtinti savivaldybių tarybų įgaliojimai iki Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įsigaliojimo nustatyti konkretų žemės mokesčio tarifą (kelis tarifus) 2013 metų mokestiniam laikotarpiui.
10. Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste paminėtinos kai kurios faktinės aplinkybės, nustatytos pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo nagrinėjamoje administracinėje byloje ir šioje konstitucinės justicijos byloje:
– iš Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo travaux préparatoires, inter alia Seimo posėdžių stenogramų, matyti įstatymų leidėjo ketinimas, kad žemės mokestis pradedant 2013 metų mokestiniu laikotarpiu būtų apskaičiuojamas ir mokamas pagal Žemės mokesčio įstatyme (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą;
– Lietuvos Respublikos finansų ministrės Ingridos Šimonytės 2012 m. kovo 19 d. rašte Nr. ((14.12-01)-6K-1202727) Lietuvos savivaldybių asociacijai „Dėl žemės mokesčio tarifų“ nurodoma: „Lietuvos Respublikos finansų ministerija, atsižvelgdama į savivaldybių keliamus klausimus dėl žemės mokesčio tarifų nustatymo ir siekdama užtikrinti tinkamą nuo 2013 m. sausio 1 d. įsigaliosiančio Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo taikymą bei administravimą, teikia savo nuomonę dėl žemės mokesčio tarifų nustatymo 2013 metų mokestiniam laikotarpiui. <...> Skaičiuojant žemės mokestį už 2013 metų mokestinį laikotarpį žemės mokestinė vertė bus nustatoma atsižvelgiant į naujai atlikto masinio žemės vertinimo rezultatus, tai reiškia, kad savivaldybių tarybos iki 2012 m. gruodžio 1 d., o ne iki 2012 m. birželio 1 d., turi patvirtinti žemės mokesčio tarifus 2013 metų mokestiniam laikotarpiui“;
– Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos viršininko pavaduotojo Artūro Klerausko 2012 m. spalio 31 d. rašte Nr. (18.21-31-1)-R-9114 Lietuvos savivaldybių asociacijai „Rekomendacijos dėl žemės mokesčio tarifų nustatymo 2013 metams“ savivaldybių taryboms išdėstytos Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnio taikymo rekomendacijos;
– 55 savivaldybių tarybos iki 2012 m. gruodžio 1 d. priėmė sprendimus, kuriais nustatė žemės mokesčio tarifus 2013 metams, trys savivaldybių tarybos tokius sprendimus priėmė 2012 m. gruodžio mėn., viena – 2013 m. sausio mėn.; savivaldybių tarybų sprendimuose nurodyta, kad žemės mokesčio tarifai nustatomi vadovaujantis inter alia Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 37 punktu, Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsniu.
II
Konstitucijos nuostatos ir oficialioji konstitucinė doktrina
11. Šioje konstitucinės justicijos byloje tiriama Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo nuostatos atitiktis Konstitucijos 120 straipsnio 1 daliai, 127 straipsnio 3 daliai, konstituciniams savivaldybių ir valstybės interesų derinimo, teisinės valstybės principams.
12. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad mokesčiai yra esminė valstybės finansų sistemos dalis, jie sudaro pagrindinę valstybės biudžeto pajamų dalį (inter alia 2000 m. kovo 15 d., 2013 m. liepos 5 d. nutarimai), yra viena pagrindinių valstybės gyvavimo sąlygų (inter alia 1998 m. spalio 9 d., 2013 m. liepos 5 d. nutarimai). Nustatant mokesčius siekiama gauti pajamų valstybės (savivaldybės) funkcijoms vykdyti, visuomenės ir valstybės viešiesiems poreikiams tenkinti (inter alia 2003 m. lapkričio 17 d., 2013 m. liepos 5 d. nutarimai). Nesumokėjus mokesčių arba sumokėjus juos ne laiku, valstybės (savivaldybės) biudžetas negauna pajamų, yra ribojamos valstybės (savivaldybės) galimybės vykdyti jai priskirtas funkcijas (inter alia 1997 m. liepos 10 d., 2003 m. lapkričio 17 d., 2013 m. liepos 5 d. nutarimai). Mokesčiais reguliuojami valstybėje vykstantys ekonominiai, socialiniai procesai, skatinamos naudingos ūkinės pastangos, remiami ūkio plėtros prioritetai (inter alia 2003 m. lapkričio 17 d., 2015 m. rugsėjo 22 d. nutarimai). Mokesčių santykiai yra viešosios teisės reguliavimo dalykas; tai – valdingo pobūdžio teisiniai santykiai tarp mokesčio mokėtojų ir valstybės institucijų, šių priimti sprendimai (nurodymai) yra privalomi mokesčio mokėtojams (inter alia 2003 m. lapkričio 17 d., 2010 m. vasario 12 d. nutarimai).
12.1. Konstitucijos 127 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad mokesčius, kitas įmokas į biudžetus ir rinkliavas nustato Lietuvos Respublikos įstatymai.
Konstitucinis Teismas, aiškindamas šią ir kitas su mokesčiais ir kitais privalomais mokėjimais susijusias Konstitucijos nuostatas, ne kartą yra konstatavęs, kad: mokesčiai, kaip prievolė, gali būti nustatomi (įvedami) tik įstatymu (inter alia 2000 m. kovo 15 d., 2006 m. rugsėjo 26 d. nutarimai); turi būti nustatytas toks teisinis reguliavimas, kad būtų užtikrintas tinkamas mokesčių mokėjimas, mokesčiai būtų mokami laiku; tam, paisant Konstitucijos (inter alia konstitucinių teisingumo, proporcingumo, teisinio tikrumo, aiškumo principų), gali būti pasirinktos įvairios priemonės, kaip antai baudos, delspinigiai, palūkanos ir kt. (inter alia 2006 m. sausio 24 d., 2006 m. rugsėjo 26 d. nutarimai); tokie esminiai mokesčio elementai kaip mokesčio objektas, mokestinių santykių subjektai, jų teisės ir pareigos, mokesčio dydžiai (tarifai), mokėjimo terminai, išimtys ir lengvatos, baudos ir delspinigiai turi būti nustatomi įstatymu (inter alia 2006 m. sausio 24 d., 2007 m. lapkričio 29 d., 2013 m. gruodžio 16 d. nutarimai); mokesčių įstatymų įgyvendinimo tvarka gali būti nustatoma ir poįstatyminiais aktais (inter alia 2000 m. gruodžio 6 d., 2006 m. rugsėjo 26 d. nutarimai).
12.2. Įstatymų leidėjas visais atvejais, inter alia nustatydamas mokesčius, apmokestinimo išimtis ir lengvatas, turi paisyti inter alia konstitucinio teisinės valstybės principo, kuris, kaip ne kartą yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui: įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti aiškus, suprantamas, neprieštaringas, teisės aktų formuluotės turi būti tikslios, kad teisinių santykių subjektai galėtų savo elgesį orientuoti pagal teisės reikalavimus, turi būti užtikrinami teisės sistemos nuoseklumas ir vidinė darna, teisės aktuose neturi būti nuostatų, vienu metu skirtingai reguliuojančių tuos pačius visuomeninius santykius (inter alia 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2013 m. gruodžio 16 d. nutarimai).
Vienas esminių Konstitucijoje įtvirtinto teisinės valstybės principo elementų yra teisinio tikrumo ir teisinio aiškumo imperatyvas, kuris suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui: jis privalo būti aiškus ir darnus, teisės normos turi būti formuluojamos tiksliai, jose negali būti dviprasmybių (inter alia 2003 m. gegužės 30 d., 2008 m. gruodžio 24 d., 2014 m. liepos 11 d. nutarimai). Teisinio reguliavimo aiškumo ir apibrėžtumo, taip pat teisinio tikrumo principai ypač svarbūs nustatant mokesčius, taigi ir jų objektą, apmokestinimo išimtis ir lengvatas (2000 m. kovo 15 d., 2013 m. gruodžio 16 d. nutarimai).
Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių teisinio reguliavimo aiškumo ir apibrėžtumo imperatyvų privalu laikytis ir nustatant įstatymo įsigaliojimo ir įgyvendinimo tvarką.
12.3. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad atskleidžiant teisės normų turinį paprastai nepakanka taikyti vien lingvistinį aiškinimo metodą; teisės teorijoje žinomi įvairūs teisės aiškinimo metodai: lingvistinis, sisteminis, istorinis, lyginamasis ir kt.; atskleisti atskirų įstatyme pavartotų sąvokų prasmę galima išsiaiškinus įstatymo paskirtį, jo reguliuojamų santykių pobūdį ir apimtį, reguliavimo ypatumus ir pan.; tai galima padaryti taikant įvairius įstatymo aiškinimo metodus, iš jų – sisteminį, nes kiekviena teisės norma yra vientiso teisės akto sudedamoji dalis, susijusi su kitomis to teisės akto normomis (1999 m. birželio 23 d. nutarimas).
Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina ir tai, kad ne bet koks teisinio reguliavimo neaiškumas ar neapibrėžtumas yra pagrindas Konstituciniam Teismui atitinkamą teisinį reguliavimą pripažinti prieštaraujančiu konstituciniam teisinės valstybės principui. Sprendžiant, ar konkretus teisinis reguliavimas atitinka iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančius teisinio reguliavimo aiškumo ir apibrėžtumo imperatyvus, nepakanka konstatuoti, kad šis reguliavimas nėra aiškus, kai jis aiškinamas vien taikant lingvistinį teisės aiškinimo metodą. Galimos situacijos, kai taikant įvairius teisės aiškinimo metodus, iš jų – sisteminį, yra išsiaiškinama atskirų įstatymo nuostatų paskirtis, tikslai, jo reguliuojamų santykių pobūdis ir apimtis, reguliavimo ypatumai.
13. Konstitucijos 120 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad valstybė remia savivaldybes.
Aiškindamas šią Konstitucijos nuostatą Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad ja įtvirtinta ne tik valstybės pareiga teikti paramą savivaldybėms, bet ir įstatymų leidėjo pareiga nevaržyti savivaldybių teisėtos iniciatyvos, nekliudyti jų teisėtai veiklai (2000 m. birželio 13 d. nutarimas). Tai reiškia, kad savivaldybių ir valstybės interesai turi būti derinami. Savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas reiškiasi valstybei įvairiais būdais ir formomis remiant savivaldybes, valstybei įstatymo apibrėžtomis formomis prižiūrint savivaldybių veiklą, taip pat koordinuojant bendrus veiksmus, kai siekiama reikšmingų socialinių tikslų (inter alia 1998 m. vasario 18 d., 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai).
14. Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad pagal Konstituciją, inter alia jos 120 straipsnio 1 dalį, 127 straipsnio 3 dalį, įstatymų leidėjas turi diskreciją pasirinkti tokį tam tikrų mokesčių, įskaitomų į savivaldybės biudžetą, modelį, pagal kurį konkretų mokesčio tarifą, laikydamasi įstatyme numatytų ribų ir atsižvelgdama į įstatyme nustatytus kriterijus, tvirtina savivaldybės taryba.
III
Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnio
atitikties Konstitucijai vertinimas
15. Pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas prašo ištirti, ar Konstitucijos 120 straipsnio 1 daliai, 127 straipsnio 3 daliai, konstituciniams savivaldybių ir valstybės interesų derinimo, teisinės valstybės principams neprieštarauja Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnis tiek, kiek jame nenustatytas Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje įtvirtintos savivaldybių tarybų teisės nustatyti žemės mokesčio tarifus įgyvendinimo mechanizmas 2013 metų mokestiniam laikotarpiui.
16. Pareiškėjo nuomone, Seimo 2011 m. gruodžio 21 d. priimtu ir 2013 m. sausio 1 d. įsigaliojusiu Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymu pakeitus esminius žemės mokesčio elementus, Seimui kilo pareiga šio įstatymo 3 straipsnyje, kuriame sureguliuotas šio įstatymo įsigaliojimas ir įgyvendinimas, eksplicitiškai įtvirtinti aiškią žemės mokesčio tarifų nustatymo 2013 metų mokestiniam laikotarpiui tvarką. Tokio teisinio reguliavimo neįtvirtinimas vertintinas kaip dėl teisėkūros klaidos padaryta teisės spraga, t. y. legislatyvinė omisija, kurią draudžia Konstitucija.
Taigi pareiškėjas ginčija ne Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje įtvirtintą teisinį reguliavimą, o tai, kad jame nėra nustatyta tai, kas, jo nuomone, turėtų būti, t. y. kelia legislatyvinės omisijos klausimą.
17. Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, jog teisės spraga, inter alia legislatyvinė omisija, visuomet reiškia, kad atitinkamų visuomeninių santykių teisinis reguliavimas apskritai nei eksplicitiškai, nei implicitiškai nėra nustatytas nei tame teisės akte (jo dalyje), nei kuriuose nors kituose teisės aktuose, tačiau poreikis tuos visuomeninius santykius teisiškai sureguliuoti yra, o legislatyvinės omisijos atveju tas teisinis reguliavimas, paisant iš Konstitucijos kylančių teisės sistemos nuoseklumo, vidinio neprieštaringumo imperatyvų ir atsižvelgiant į tų visuomeninių santykių turinį, turi būti nustatytas būtent tame teisės akte (būtent toje jo dalyje), nes to reikalaujama kuriame nors aukštesnės galios teisės akte, inter alia pačioje Konstitucijoje (inter alia 2006 m. rugpjūčio 8 d. sprendimas, 2011 m. birželio 9 d., 2016 m. sausio 25 d. nutarimai).
Konstitucinis Teismas turi konstitucinius įgaliojimus ne tik konstatuoti, kad tiriamajame žemesnės galios teisės akte (jo dalyje) esama teisės spragos, inter alia legislatyvinės omisijos, bet ir savo nutarimu, priimtu konstitucinės justicijos byloje, pripažinti tokį teisinį reguliavimą prieštaraujančiu aukštesnės galios teisės aktams, inter alia Konstitucijai (inter alia 2006 m. rugpjūčio 8 d. sprendimas). Legislatyvinės omisijos par excellence aptikimas žemesnės galios teisės akte (jo dalyje) yra pakankamas pagrindas tą teisės aktą (jo dalį) pripažinti prieštaraujančiu Konstitucijai (kitam aukštesnės galios teisės aktui) (inter alia 2006 m. rugpjūčio 8 d. sprendimas, 2009 m. kovo 2 d., 2016 m. sausio 25 d. nutarimai).
18. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime minėta, kad Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje nėra eksplicitiškai įtvirtinti savivaldybių tarybų įgaliojimai iki Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įsigaliojimo nustatyti konkretų žemės mokesčio tarifą (kelis tarifus) 2013 metų mokestiniam laikotarpiui.
19. Sprendžiant, ar Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnis pareiškėjo nurodytu aspektu neprieštarauja Konstitucijos 127 straipsnio 3 daliai, pažymėtina, kad, kaip minėta, pagal Konstituciją tokie esminiai mokesčio elementai kaip mokesčio objektas, mokestinių santykių subjektai, jų teisės ir pareigos, mokesčio dydžiai (tarifai), mokėjimo terminai, išimtys ir lengvatos, baudos ir delspinigiai turi būti nustatomi įstatymu.
19.1. Minėta, kad, pareiškėjo nuomone, Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje nustatytas teisinis reguliavimas, jame eksplicitiškai neįtvirtinus savivaldybių tarybų teisės nustatyti žemės mokesčio tarifus įgyvendinimo mechanizmo 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, neatitinka iš Konstitucijos 127 straipsnio 3 dalies kylančio reikalavimo esminius mokesčio elementus nustatyti įstatymu.
19.2. Minėta ir tai, kad Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymas ir šio įstatymo 1 straipsniu pakeistas bei nauja redakcija išdėstytas Žemės mokesčio įstatymas (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) oficialiai buvo paskelbtas 2011 m. gruodžio 31 d. ir įsigaliojo 2013 m. sausio 1 d.
19.2.1. Šiame kontekste pažymėtina, kad pagal Konstitucijos 70 straipsnio 1 dalį Seimo priimti įstatymai įsigalioja po to, kai juos pasirašo ir oficialiai paskelbia Lietuvos Respublikos Prezidentas, jeigu pačiais įstatymais nenustatoma vėlesnė įsigaliojimo diena.
Aiškindamas šią Konstitucijos nuostatą Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, jog teisinio reguliavimo pakeitimai turėtų būti daromi taip, kad asmenims, kurių teisinei padėčiai jie turi įtakos, būtų užtikrinta reali galimybė prisitaikyti prie naujos teisinės situacijos; todėl, siekiant sudaryti sąlygas asmenims ne tik susipažinti su nauju teisiniu reguliavimu anksčiau, nei jis pradės galioti, bet ir tinkamai pasirengti numatomiems pakeitimams, gali būti būtina nustatyti vėlesnę jo įsigaliojimo datą (taikymo pradžią) (inter alia 2013 m. vasario 15 d., 2016 m. sausio 25 d. nutarimai). Konstitucinis Teismas Konstitucijos 70 straipsnio 1 dalį aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo kontekste konstatavo, kad tam tikrais atvejais įstatymų leidėjas privalo numatyti pakankamą vacatio legis, t. y. laikotarpį nuo įstatymo oficialaus paskelbimo iki jo įsigaliojimo (taikymo pradžios), per kurį suinteresuoti asmenys galėtų pasirengti įgyvendinti iš jo kylančius reikalavimus (inter alia 2013 m. vasario 15 d., 2013 m. gegužės 16 d. nutarimai).
19.2.2. Taigi, nustatęs vienų metų laikotarpį nuo Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) oficialaus paskelbimo iki jo įsigaliojimo (taikymo pradžios), įstatymų leidėjas suteikė galimybę žemės mokesčio santykių subjektams iš anksto susipažinti su naujais mokesčio įstatymo reikalavimais, tinkamai pasirengti numatomiems pakeitimams.
19.3. Minėta, kad pagal Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalį joje nustatytos žemės mokestinės vertės – žemės mokesčio bazės (Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 5 straipsnis) apskaičiavimo pereinamuoju laikotarpiu taisyklės pradedamos taikyti nuo 2013 metų mokestinio laikotarpio. Toks teisinis reguliavimas reiškia, kad žemės mokestis 2013 metų mokestiniu laikotarpiu turi būti apskaičiuojamas ir mokamas pagal Žemės mokesčio įstatyme (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą.
Kaip minėta, įstatymų leidėjo ketinimas, kad žemės mokestis pradedant 2013 metų mokestiniu laikotarpiu būtų apskaičiuojamas ir mokamas pagal Žemės mokesčio įstatyme (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą, matyti ir iš Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo travaux préparatoires.
19.4. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime minėta, kad:
– Žemės mokesčio įstatymas (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įsigaliojo 2013 m. sausio 1 d.;
– Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje yra įtvirtintas konkretaus žemės mokesčio tarifo (kelių tarifų) nustatymo mechanizmas;
– Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnio 2 dalimi savivaldybių taryboms buvo suteikti įgaliojimai iki einamojo mokestinio laikotarpio birželio 1 d. (jeigu žemės mokestinė vertė nustatoma atsižvelgiant į naujai atlikto masinio žemės vertinimo rezultatus, – iki gruodžio 1 d.) nustatyti konkretų mokesčio tarifą (ar kelis tarifus), kuris galios atitinkamos savivaldybės teritorijoje kitą mokestinį laikotarpį;
– Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnio 4 dalyje nustatytas žemės mokesčio tarifas (0,01 procento žemės mokestinės vertės), taikomas tuo atveju, jeigu savivaldybės taryba iki nustatytų terminų nenustato konkrečių mokesčio tarifų arba po nustatytų terminų juos keičia;
– pagal Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsnio 2 dalies 37 punktą savivaldybės taryba gali nustatyti mokesčių tarifus tuo atveju, kai tokie įgaliojimai yra tiesiogiai nustatyti įstatyme.
19.5. Formaliai vertinant, visos Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija), kuriame nustatyta nauja apmokestinimo žemės mokesčiu tvarka, nuostatos, inter alia šio įstatymo 6 straipsnis, kuriame nustatytas žemės mokesčio tarifas ir savivaldybių tarybų įgaliojimai nustatyti konkretų mokesčio tarifą (kelis tarifus), kuris galios atitinkamos savivaldybės teritorijoje „kitą mokestinį laikotarpį“, pagal Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalį teisinę galią turėjo įgyti ne anksčiau kaip 2013 m. sausio 1 d. Tačiau Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje nurodyta tiksli įstatymo įsigaliojimo data, taikant loginį ir sisteminį aiškinimą bei atsižvelgiant į įstatymų leidėjo ketinimus, negali būti pagrindas daryti akivaizdžiai neracionalią, žemės apmokestinimo žemės mokesčiu reformą paneigiančią išvadą, kad žemės mokesčio mokėtojai žemės mokestį, apskaičiuotą taikant žemės mokesčio tarifą, nustatytą pagal Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje įtvirtintą žemės mokesčio tarifo nustatymo mechanizmą „kitam mokestiniam laikotarpiui“, esą privalėjo mokėti tik praėjus metams nuo Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įsigaliojimo, t. y. nuo 2014 metų mokestinio laikotarpio, ir kad 2013 metų mokestiniu laikotarpiu žemės mokestis iš viso neturėjo būti mokamas, nes Žemės mokesčio įstatyme (1992 m. birželio 25 d. redakcija) nustatytas fiksuoto dydžio žemės mokesčio tarifas (1,5 procento žemės kainos) 2013 metų mokestiniu laikotarpiu jau negalėjo būti taikomas, arba turėjo būti mokamas taikant Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnio 4 dalyje numatytą 0,01 procento mokesčio tarifą, taikomą tuo atveju, kai savivaldybės taryba iki nustatytų terminų nepatvirtina konkrečių mokesčio tarifų arba po nustatytų terminų keičia nustatytus mokesčio tarifus.
Akivaizdu, kad įstatymų leidėjas numatė ir planavo (inter alia Lietuvos Respublikos 2013 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatyme nustatydamas prognozuojamas 2013 metų savivaldybių biudžetų pajamas) 2013 metų savivaldybių biudžetų pajamas, gaunamas ir iš žemės mokesčio.
Taigi negalima teigti, kad pagal Žemės mokesčio įstatymą (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) iš viso nėra galimybės 2013 metų mokestiniam laikotarpiui nustatyti žemės mokesčio tarifą (kelis tarifus), kadangi savivaldybės tik esą nuo 2013 m. sausio 1 d. gali nustatyti žemės mokesčio tarifą (kelis tarifus), galiosiantį „kitą mokestinį laikotarpį“, t. y. 2014 metais.
Šiame kontekste pažymėtina ir tai, kad pagal Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje nustatytą visuminį teisinį reguliavimą minimalus žemės mokesčio tarifas (0,01 procento žemės mokestinės vertės) „atitinkamą mokestinį laikotarpį“ gali būti taikomas tik tuo atveju, kai savivaldybės taryba, turėdama įgaliojimus, paisydama įstatymo įtvirtintų ribų, nustatyti konkretų žemės mokesčio tarifą (kelis tarifus), jais įstatyme nustatytais terminais nepasinaudoja (jų neįgyvendina) arba po įstatyme nustatytų terminų keičia nustatytus mokesčio tarifus. Taigi negalima teigti, kad įstatymų leidėjas Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymu 2013 metų mokestiniam laikotarpiui esą numatė vienodą visose savivaldybėse taikomą minimalų žemės mokesčio tarifą (0,01 procento žemės mokestinės vertės) ir kad savivaldybių tarybos 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, paisydamos Žemės mokesčio įstatyme (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įtvirtintų ribų, negalėjo nustatyti didesnio žemės mokesčio tarifo (kelių tarifų).
19.6. Sistemiškai aiškinant Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalį, kurioje nustatyta įstatymo įsigaliojimo data, taip pat šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalį, pagal kurioje nustatytą teisinį reguliavimą žemės mokestis 2013 metų mokestiniu laikotarpiu turi būti apskaičiuojamas ir mokamas vadovaujantis Žemės mokesčio įstatymu (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija), – tai patvirtina ir Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo travaux préparatoires, –kartu su Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsniu, kuriame yra įtvirtintas konkretaus žemės mokesčio tarifo (kelių tarifų) nustatymo mechanizmas, šio straipsnio 2 dalimi, pagal kurią savivaldybių taryboms suteikti įgaliojimai iki einamojo mokestinio laikotarpio birželio 1 d. (jeigu žemės mokestinė vertė nustatoma atsižvelgiant į naujai atlikto masinio žemės vertinimo rezultatus, – iki gruodžio 1 d.) nustatyti konkretų mokesčio tarifą, kuris galios atitinkamos savivaldybės teritorijoje kitą mokestinį laikotarpį, taip pat su Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsnio 2 dalies 37 punkto nuostata, pagal kurią savivaldybės taryba įstatymų nustatyta tvarka gali nustatyti mokesčių tarifus, darytina išvada, kad iš minėto visuminio teisinio reguliavimo kyla savivaldybių tarybų įgaliojimai nustatyti žemės mokesčio tarifus 2013 metų mokestiniam laikotarpiui.
19.7. Minėta, jog legislatyvinė omisija visuomet reiškia, kad atitinkamų visuomeninių santykių teisinis reguliavimas apskritai nei eksplicitiškai, nei implicitiškai nėra nustatytas nei tame teisės akte (jo dalyje), nei kuriuose nors kituose teisės aktuose. Konstatavus, kad iš visuminio teisinio reguliavimo, nustatyto atitinkamuose Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo, Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija), Vietos savivaldos įstatymo straipsniuose (jų dalyse), kyla savivaldybių tarybų įgaliojimai nustatyti žemės mokesčio tarifus 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, konstatuotina, kad pareiškėjo nurodytos legislatyvinės omisijos Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje nėra.
Vadinasi, darytina išvada, kad Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnis tiek, kiek jame nėra eksplicitiškai įtvirtinti savivaldybių tarybų įgaliojimai iki Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įsigaliojimo nustatyti konkretų žemės mokesčio tarifą (kelis tarifus) 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, neprieštarauja Konstitucijos 127 straipsnio 3 daliai.
20. Sprendžiant, ar Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnis pareiškėjo nurodytu aspektu neprieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio 1 daliai, konstituciniam savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principui, pažymėtina, kad, kaip minėta, pagal Konstituciją savivaldybių ir valstybės interesai turi būti derinami; savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas reiškiasi valstybei įvairiais būdais ir formomis remiant savivaldybes, valstybei įstatymo apibrėžtomis formomis prižiūrint savivaldybių veiklą, taip pat koordinuojant bendrus veiksmus, kai siekiama reikšmingų socialinių tikslų.
20.1. Pareiškėjo pozicija, kad Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnis nurodytu aspektu prieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio 1 daliai, konstituciniam savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principui, grindžiama prezumpcija, kad Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje yra legislatyvinė omisija – savivaldybių taryboms nesuteikti įgaliojimai nustatyti žemės mokesčio tarifus 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, dėl to tuo mokestiniu laikotarpiu visose savivaldybėse turėjo būti taikomas tik 0,01 procento žemės mokestinės vertės žemės mokesčio tarifas.
20.2. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime konstatuota, kad iš visuminio teisinio reguliavimo, nustatyto atitinkamuose Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo, Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija), Vietos savivaldos įstatymo straipsniuose (jų dalyse), kyla savivaldybių tarybų įgaliojimai nustatyti žemės mokesčio tarifus 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, ir kad pareiškėjo nurodytos legislatyvinės omisijos Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje nėra.
Tai konstatavus, konstatuotina ir tai, kad Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnis tiek, kiek jame nėra eksplicitiškai įtvirtinti savivaldybių tarybų įgaliojimai iki Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įsigaliojimo nustatyti konkretų žemės mokesčio tarifą (kelis tarifus) 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, neprieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio 1 daliai, konstituciniam savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principui.
21. Sprendžiant, ar Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnis pareiškėjo nurodytu aspektu neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, pažymėtina, kad, kaip minėta, įstatymų leidėjas, nustatydamas mokesčius, turi paisyti konstitucinio teisinės valstybės principo, kuris suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, be kita ko, tai, kad įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti aiškus, suprantamas, neprieštaringas, teisės aktų formuluotės turi būti tikslios, kad teisinių santykių subjektai galėtų savo elgesį orientuoti pagal teisės reikalavimus, turi būti užtikrinami teisės sistemos nuoseklumas ir vidinė darna; teisinio reguliavimo aiškumo ir apibrėžtumo imperatyvų privalu laikytis ir nustatant įstatymo įsigaliojimo ir įgyvendinimo tvarką.
21.1. Minėta, kad, pareiškėjo nuomone, Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje nustatytu teisiniu reguliavimu, jame eksplicitiškai neįtvirtinus savivaldybių tarybų teisės nustatyti žemės mokesčio tarifus įgyvendinimo mechanizmo 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, pažeidžiami iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylantys teisinio reguliavimo aiškumo, neprieštaringumo, tikslumo imperatyvai.
21.2. Šiame nutarime minėta, kad:
– pagal Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje nustatytą teisinį reguliavimą žemės mokestis 2013 metų mokestiniu laikotarpiu turėjo būti apskaičiuojamas ir mokamas pagal Žemės mokesčio įstatyme (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą; toks įstatymų leidėjo ketinimas matyti ir iš Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo travaux préparatoires;
– Žemės mokesčio įstatymas (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įsigaliojo 2013 m. sausio 1 d.;
– Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnio 2 dalimi savivaldybių taryboms buvo suteikti įgaliojimai iki einamojo mokestinio laikotarpio birželio 1 d., t. y. iki 2013 m. birželio 1 d. (jeigu žemės mokestinė vertė nustatoma atsižvelgiant į naujai atlikto masinio žemės vertinimo rezultatus, – iki 2013 m. gruodžio 1 d.), nustatyti konkretų mokesčio tarifą, kuris galios atitinkamos savivaldybės teritorijoje kitą mokestinį laikotarpį;
– Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje nėra įtvirtinti savivaldybių tarybų įgaliojimai iki Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įsigaliojimo nustatyti konkretų žemės mokesčio tarifą (kelis tarifus) 2013 metų mokestiniam laikotarpiui.
21.3. Šiame nutarime padaryta išvada, kad iš visuminio teisinio reguliavimo, nustatyto Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje, šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje, Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje, Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsnio 2 dalies 37 punkte, kyla savivaldybių tarybų įgaliojimai nustatyti žemės mokesčio tarifus 2013 metų mokestiniam laikotarpiui. Taigi tokia išvada padaryta taikant sisteminį teisės aiškinimo metodą.
21.4. Pažymėtina, kad, Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymu nustačius konkrečią Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įsigaliojimo datą (2013 m. sausio 1 d.), Žemės mokesčio įstatyme (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įtvirtinus aiškų konkrečių žemės mokesčio tarifų nustatymo mechanizmą „kitam mokestiniam laikotarpiui“ bei Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje, skirtame įstatymo įsigaliojimui ir įgyvendinimui, pavedus Vyriausybei iki įstatymo įsigaliojimo dienos parengti ir patvirtinti šio įstatymo įgyvendinamuosius teisės aktus, tačiau eksplicitiškai neįtvirtinus savivaldybių tarybų įgaliojimų iki Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įsigaliojimo nustatyti konkretų žemės mokesčio tarifą (kelis tarifus) 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, sukeliama abejonė dėl savivaldybių tarybų įgaliojimų nustatyti konkretų žemės mokesčio tarifą (kelis tarifus) 2013 metų mokestiniam laikotarpiui. Iš šios konstitucinės justicijos bylos medžiagos matyti, kad tokia abejonė 2012 metais kilo ir savivaldybių taryboms.
Pažymėtina ir tai, kad Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje nustatytas Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įgyvendinimo teisinis reguliavimas, šiame straipsnyje eksplicitiškai nenustačius iš visuminio teisinio reguliavimo, nustatyto Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje, šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje, Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje, Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsnio 2 dalies 37 punkte, kylančių savivaldybių tarybų įgaliojimų nustatyti žemės mokesčio tarifus 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, vertintinas kaip prieštaringas, dviprasmiškas, neatitinkantis iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių teisinio reguliavimo aiškumo ir apibrėžtumo imperatyvų, kurių privalu laikytis nustatant įstatymo įsigaliojimo ir įgyvendinimo tvarką.
22. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, darytina išvada, kad Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnis tiek, kiek jame eksplicitiškai nenustatyti iš visuminio teisinio reguliavimo, nustatyto Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje, šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje, Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje, Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsnio 2 dalies 37 punkte, kylantys savivaldybių tarybų įgaliojimai nustatyti žemės mokesčio tarifus 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.
IV
Teisės akto (jo dalies) pripažinimo prieštaraujančiu Konstitucijai
teisiniai padariniai
23. Pagal Konstitucijos 107 straipsnio 1 dalį, Konstitucinio Teismo įstatymo 72 straipsnio 1 dalį įstatymas (ar jo dalis) arba kitas Seimo aktas (ar jo dalis), Respublikos Prezidento aktas, Vyriausybės aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbiamas Konstitucinio Teismo nutarimas, kad atitinkamas aktas (ar jo dalis) prieštarauja Konstitucijai.
Konstitucinio Teismo įstatymo 72 straipsnio 3, 4 dalyse nustatyta:
„Visos valstybės institucijos bei jų pareigūnai privalo panaikinti savo priimtus poįstatyminius aktus ar jų nuostatas, kurie pagrįsti pripažintu nekonstituciniu teisės aktu.
Neturi būti vykdomi sprendimai, pagrįsti teisės aktais, kurie pripažinti prieštaraujančiais Konstitucijai ar įstatymams, jeigu tokie sprendimai nebuvo įvykdyti iki atitinkamo Konstitucinio Teismo nutarimo įsigaliojimo“.
23.1. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs (inter alia 2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. liepos 5 d. nutarimai), kad Konstitucija apskritai neužkerta kelio tam tikrais ypatingais atvejais saugoti bei ginti ir tokias asmens įgytas teises, kylančias iš teisės aktų, vėliau pripažintų prieštaraujančiais Konstitucijai, kurių neapgynus ir neapsaugojus šis asmuo, kiti asmenys, visuomenė arba valstybė patirtų didesnę žalą, negu toji, kurią šis asmuo, kiti asmenys, visuomenė arba valstybė patirtų, jeigu minėtos teisės būtų visiškai arba iš dalies apsaugotos ir apgintos, taip pat kad sprendžiant, ar iš teisės akto, vėliau pripažinto prieštaraujančiu Konstitucijai (poįstatyminio akto – prieštaraujančiu Konstitucijai ir (arba) įstatymams), jo galiojimo metu kilusios asmens įgytos teisės turi būti saugomos ir ginamos, ar ne, o jeigu taip, tai kiek, kiekvienu atveju būtina išsiaiškinti, ar neapsaugojus ir neapgynus šių įgytų teisių nebus pažeistos kitos Konstitucijos saugomos vertybės, ar nebus pažeista Konstitucijoje įtvirtintų, jos ginamų ir saugomų vertybių pusiausvyra.
23.2. Šiuo Konstitucinio Teismo nutarimu pripažinta, kad Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnis tiek, kiek jame eksplicitiškai nenustatyti iš visuminio teisinio reguliavimo, nustatyto Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje, šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje, Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje, Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsnio 2 dalies 37 punkte, kylantys savivaldybių tarybų įgaliojimai nustatyti žemės mokesčio tarifus 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, prieštarauja Konstitucijai.
Minėta, kad visų savivaldybių (išskyrus vieną) tarybos 2012 metais priėmė sprendimus, kuriais nustatė žemės mokesčio tarifus 2013 metams. Neabejotina, kad 2013 metų mokestiniu laikotarpiu žemės mokestis buvo apskaičiuotas taikant žemės mokesčio tarifus, nustatytus minėtais savivaldybių tarybų sprendimais, kad žemės savininkai šį mokestį sumokėjo ir jis buvo įskaitytas į savivaldybės, kurios teritorijoje yra žemė, biudžetą.
23.3. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime minėta, kad:
– iš visuminio teisinio reguliavimo, nustatyto Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje, šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje, Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje, Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsnio 2 dalies 37 punkte, kyla savivaldybių tarybų įgaliojimai nustatyti žemės mokesčio tarifus 2013 metų mokestiniam laikotarpiui;
– Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje nurodyta tiksli įstatymo įsigaliojimo data, taikant loginį ir sisteminį aiškinimą bei atsižvelgiant į įstatymų leidėjo ketinimus, negali būti pagrindas daryti akivaizdžiai neracionalią, žemės apmokestinimo žemės mokesčiu reformą paneigiančią išvadą, kad žemės mokesčio mokėtojai žemės mokestį, apskaičiuotą taikant žemės mokesčio tarifą, nustatytą pagal Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje įtvirtintą žemės mokesčio tarifo nustatymo mechanizmą „kitam mokestiniam laikotarpiui“, esą privalėjo mokėti tik praėjus metams nuo Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) įsigaliojimo, t. y. nuo 2014 metų mokestinio laikotarpio, ir kad 2013 metų mokestiniu laikotarpiu žemės mokestis iš viso neturėjo būti mokamas, nes Žemės mokesčio įstatyme (1992 m. birželio 25 d. redakcija) nustatytas fiksuoto dydžio žemės mokesčio tarifas (1,5 procento žemės kainos) 2013 metų mokestiniu laikotarpiu jau negalėjo būti taikomas, arba turėjo būti mokamas taikant Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnio 4 dalyje numatytą 0,01 procento mokesčio tarifą, taikomą tuo atveju, kai savivaldybės taryba iki nustatytų terminų nepatvirtina konkrečių mokesčio tarifų arba po nustatytų terminų keičia nustatytus mokesčio tarifus.
Taigi pažymėtina, kad pagal aptartąjį teisinį reguliavimą savivaldybių tarybos turėjo įgaliojimus nustatyti žemės mokesčio tarifus 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, nors jie ir nebuvo eksplicitiškai nustatyti Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje. Pažymėtina ir tai, kad minėtas teisinis reguliavimas nesudarė prielaidų susiformuoti žemės mokesčio mokėtojų lūkesčiams, kad 2013 metų mokestiniu laikotarpiu žemės mokesčio iš viso nereikės mokėti ar kad žemės mokestis bus apskaičiuojamas taikant 0,01 procento mokesčio tarifą.
23.4. Atsižvelgiant į šias aplinkybes pabrėžtina, jog tai, kad šiuo Konstitucinio Teismo nutarimu Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnis tiek, kiek nurodyta, yra pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai vien dėl teisinio reguliavimo aiškumo ir apibrėžtumo stokos, nereiškia ir negali būti interpretuojama kaip pagrindas peržiūrėti jau priimtus ir įvykdytus savivaldybių tarybų sprendimus, kuriais patvirtinti žemės mokesčio tarifai 2013 metų mokestiniam laikotarpiui.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 53, 531, 54, 55, 56 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
nutaria:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnis (Žin., 2011, Nr. 163-7743) tiek, kiek jame eksplicitiškai nenustatyti iš visuminio teisinio reguliavimo, nustatyto Žemės mokesčio įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje, šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje, Žemės mokesčio įstatymo (2011 m. gruodžio 21 d. redakcija) 6 straipsnyje, Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsnio 2 dalies 37 punkte, kylantys savivaldybių tarybų įgaliojimai nustatyti žemės mokesčio tarifus 2013 metų mokestiniam laikotarpiui, prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.