Administracinė byla Nr. eAS-23-502/2019
Teisminio proceso Nr. 3-63-3-01363-2018-9
Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
2019 m. sausio 8 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Dalios Višinskienės,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjos R. B. atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2018 m. lapkričio 13 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjos R. B. skundą atsakovui Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos, dėl sprendimo ir privalomojo nurodymo panaikinimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
Pareiškėja R. B. (toliau – ir pareiškėja) su skundu kreipėsi į teismą, prašydama: 1) panaikinti Lietuvos administracinių ginčų komisijos Klaipėdos apygardos skyriaus (toliau – ir Komisija) 2018 m. birželio 21 d. sprendimą Nr. 3R2-29(AG2-20/14-2018); 2) panaikinti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir atsakovas, Inspekcija) Klaipėdos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros departamento (toliau – ir Klaipėdos departamentas) 2018 m. gegužės 23 d. privalomąjį nurodymą Nr. PN-618(16.29) (toliau – ir Privalomasis nurodymas); 3) iš atsakovo priteisti patirtas bylinėjimosi išlaidas.
Pareiškėja paaiškino, kad jai priklauso Nekilnojamojo turto registre įregistruotas ūkinis pastatas, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Pastatas), esantis jai ir J. M. bendrosios dalinės nuosavybės teise priklausančiame žemės sklype, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), adresas (duomenys neskelbtini). Pareiškėja 2018 m. gegužės 25 d. iš Klaipėdos departamento gavo Privalomąjį nurodymą, kuriame nurodoma, kad pareiškėja iki 2018 m. birželio 6 d. privalo pateikti patikrinimą atliekančiam pareigūnui paaiškinimą raštu ir turimus dokumentus, susijusius su jai priklausančio Pastato statyba; nurodyta, kad Privalomojo nurodymo nevykdymo pasekmės – administracinė atsakomybė pagal Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekso (toliau – ir ANK) 505 straipsnį.
Pareiškėja Privalomąjį nurodymą apskundė Komisijai, kuri 2018 m. birželio 21 d. priėmė sprendimą Nr. 3R2-29(AG2-20/14-2018) (toliau – ir Sprendimas) skundą atmesti kaip nepagrįstą. Komisija sprendimą grindė tuo, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra pažymėta, jog skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, o Privalomasis nurodymas, kuriuo pareiškėja įpareigota per nustatytą terminą pateikti dokumentus, savaime nesukelia konkrečių materialinių teisinių pasekmių, todėl jis laikytinas tarpiniu procedūriniu aktu, pagal savo pobūdį nepriskirtinu prie individualių administracinių teisės aktų, dėl kurių Lietuvos Respublikos ikiteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo tvarkos įstatymo nustatyta tvarka gali būti paduodamas skundas Komisijai, o realias teisines pasekmes pareiškėjai sukeltų atsakovo sprendimas taikyti jai sankcijas dėl ginčijamo akto nevykdymo ir dėl tokio sprendimo galėtų būti keliamas ginčas teisės aktų nustatyta tvarka.
Pareiškėjos nuomone, Komisijos Sprendimas neteisėtas bei nepagrįstas, nes Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo (toliau – ir Priežiūros įstatymas) 2 straipsnio 2 dalyje aiškiai nurodyta, jog privalomasis nurodymas yra administracinis aktas, todėl ginčo dėl šios aplinkybės negali būti. Privalomajame nurodyme aiškiai nurodyta, kad jo nevykdymo pasekmės – administracinė atsakomybė pagal ANK 505 straipsnį, t. y. bauda nuo šešiasdešimt iki šešių šimtų eurų, todėl jis nėra informacinis dokumentas ir jo nevykdymas sukelia aiškias teisines pasekmes. Be to, jame nurodyta jo apskundimo tvarka, tai atitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 2 dalyje keliamą reikalavimą individualiam administraciniam aktui, o atsakovas neneigia, kad Privalomasis nurodymas yra privalomas pareiškėjai ir šis dokumentas yra individualus administracinis aktas.
Pareiškėja teigė, kad pagal teisės aktus Inspekcija turi teisę teikti fiziniams asmenims privalomuosius nurodymus pateikti visą su statyba susijusią informaciją ir dokumentus, išskyrus tuos, kuriuos pagal kompetenciją gali gauti pati. Privalomąjį nurodymą surašiusi Klaipėdos departamento pareigūnė neturėjo teisės įpareigoti pareiškėją pateikti dokumentus, kuriuos ji pati privalėjo gauti iš Nekilnojamojo turto registro, todėl pareigūnė atliko veiksmus, nenumatytus Priežiūros įstatymo 11 straipsnio 3 dalies 5 punkte ir 23 straipsnio 1 dalies 2 punkte, ir tuo viršijo savo kompetencijos ribas, todėl Privalomasis nurodymas yra neteisėtas bei nepagrįstas.
Atsakovas Inspekcija atsiliepime į skundą nurodė prašė jį atmesti.
Atsakovas paaiškino, kad Klaipėdos departamente 2018 m. gegužės 15 d. gautas Pajūrio regioninio parko direkcijos raštas Nr. 1.7-096 „Dėl tarnybinės pagalbos“, kuriuo prašoma atlikti tyrimą dėl galimai neteisėtai pastatyto ir Nekilnojamojo turto registre įregistruoto statinio, esančio (duomenys neskelbtini) Atsižvelgęs į minėtą raštą bei remiantis Priežiūros įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 3 punktu, Klaipėdos departamentas atliko tiesiogines statybos valstybinės priežiūros funkcijas. Klaipėdos departamento pareigūnė D. B. 2018 m. gegužės 23 d. surašė pareiškėjai Privalomąjį nurodymą, kuriuo nurodyta pateikti paaiškinimą raštu ir turimus dokumentus, susijusius su Pastato statyba. Minėtos pareigūnės pareigybės aprašymo, patvirtinto Inspekcijos viršininko 2016 m. gruodžio 5 d. įsakymu Nr. 1P-638 7.7 punkte nurodyta funkcija Priežiūros įstatymo numatytais atvejais viešojo administravimo subjektams ir kitiems asmenims rengti ir teikti privalomuosius nurodymus, todėl ji turėjo teisę surašyti ir pateikti Privalomąjį nurodymą, kurį pareiškėja buvo įpareigota įvykdyti. Priežiūros įstatymo 21 straipsnio 4 punktas, 23 straipsnio 1 dalies 2 punktas, numato teisę Privalomuoju nurodymu reikalauti iš statytojo pateikti visą su statybos darbais susijusią dokumentaciją. Pažymėtina, jog pareiškėja, būdama Pastato savininkė, privalo turėti visus su minėto statinio statyba susijusius dokumentus, įskaitant statinio statybos projektą, kadastrinių matavimų bylą, 2018 m. sausio 17 d. surašytą deklaraciją apie statybos užbaigimą Nr. 1, kurios pagrindu statinys įregistruotas Nekilnojamojo turto registre. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto registro įstatymo 42 straipsnio 5 dalimi, kurioje apibrėžtas konkretus sąrašas subjektų, turinčių teisę gauti dokumentus/duomenis, Inspekcija nėra įtraukta į minėtą sąrašą ir neturi teisės gauti aukščiau nurodytų dokumentų, o tam tikri dokumentai yra išimtinai tik pareiškėjos žinioje.
II.
Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmai 2018 m. lapkričio 13 d. nutartimi nutarė pareiškėjos R. B. skundą tenkinti iš dalies, t. y. panaikinti Lietuvos administracinių ginčų komisijos Klaipėdos apygardos skyriaus 2018 m. birželio 21 d. sprendimą Nr. 3R2-29(AG2-20/14-2018), nutraukti administracinę bylą pagal pareiškėjos R. B. skundą atsakovui Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos dėl Privalomojo nurodymo panaikinimo, pareiškėjos prašymą dėl bylinėjimosi išlaidų atlyginimo priteisimo atmesti.
Teismas nustatė, kad pareiškėjai nuosavybes teise priklauso Pastatas. Pajūrio regioninio parko direkcija 2018 m. gegužės 14 d. raštu Nr. 1.7-096 „Dėl tarnybinės pagalbos“ kreipėsi į Klaipėdos departamentą ir nurodė, kad žemės sklype, esančiame adresu (duomenys neskelbtini) neteisėtai pastatytas ir Nekilnojamojo turto registre įregistruotas statinys, o vadovaujantis Pajūrio regioninio parko tvarkymo plano sprendiniais, minėtame žemės sklype statinių statyba negalima, išskyrus buvusių sodybų atstatymą, todėl prašoma suteikti tarnybinę pagalbą – atlikti tyrimą dėl neteisėtai pastatyto statinio.
Klaipėdos departamentas, atsižvelgdamas į 2018 m. gegužės 14 d. Pajūrio regioninio parko direkcijos raštą, pradėjo tyrimą dėl galimai neteisėtai pastatyto ir Nekilnojamojo turto registre įregistruoto statinio. Klaipėdos departamento Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus patarėja D. B. Privalomuoju nurodymu pareiškėjai nurodė iki 2018 m. birželio 6 d. pateikti paaiškinimą ir turimų dokumentų, susijusių su Pastato statyba – statinio statybos projekto, statybą leidžiančio dokumento, kadastrinių matavimų bylos, 2018 m. sausio 17 d. surašytos deklaracijos apie statybos užbaigimą Nr. 1, kurios pagrindu statinys įregistruotas Nekilnojamojo turto registre, kopijas, t. y. Klaipėdos departamentas Privalomuoju nurodymu įpareigojo pareiškėją iki 2018 m. birželio 6 d. pateikti paaiškinimą ir visus turimus dokumentus susijusius su Pastato statyba.
Teismas nurodė, kad Priežiūros įstatymo 2 straipsnio 2 dalis numato, jog privalomasis nurodymas – atskiru teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą ar statybos valstybinę priežiūrą atliekančios institucijos nustatytos formos administraciniu aktu teikiamas arba šio Įstatymo nustatytais atvejais kitame administraciniame akte įrašytas teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą ar statybos valstybinę priežiūrą atliekančios institucijos ar pareigūno įpareigojimas viešojo administravimo subjektui, kitam juridiniam asmeniui ar jo padaliniui, kitai juridinio asmens statuso neturinčiai organizacijai ar jos padaliniui, fiziniam asmeniui, per nustatytą terminą pateikti dokumentus, informaciją, pašalinti teritorijų planavimą ar statybą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimus, panaikinti ar pakeisti neteisėtai priimtą administracinį sprendimą, atlikti kitus šiame įstatyme nurodytus veiksmus. Privalomojo nurodymo formą ir įteikimo tvarką nustato teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą ir statybos valstybinę priežiūrą atliekančios institucijos. Priežiūros įstatymo 21 straipsnio 4 punktas taip pat numato, kad Inspekcijos pareigūnai privalo šio įstatymo nustatytais atvejais teikti privalomuosius nurodymus, o Priežiūros įstatymo 11 straipsnio 3 dalies 4 punkte įtvirtinta nuostata, numatanti, kad Inspekcijos pareigūnas apie numatomą statybos patikrinimą raštu informuoja statytoją, jeigu jo nėra, – vieną iš šio įstatymo 14 straipsnio 1 dalyje nurodytų asmenų, o prireikus ir kitus statybos dalyvius, pridėdamas privalomąjį nurodymą statybos patikrinimo dieną pateikti Inspekcijos pareigūnui su statyba susijusius dokumentus. Įvertinęs minėtą teisinį reguliavimą, teismas sprendė, kad Klaipėdos departamentui pradėjus Pastato statybos teisėtumo patikrinimą, jo pareigūnė privalėjo apie numatomą patikrinimą informuoti pareiškėją ir ją privalomuoju nurodymu įpareigoti pateikti su statyba susijusius dokumentus.
Teismas nustatė, kad pareiškėja dėl Privalomojo nurodymo 2018 m. birželio 5 d. Komisijai pateikė skundą, kuriuo prašė jį panaikinti, o Komisija Sprendimu nusprendė pareiškėjos skundą atmesti kaip nepagrįstą. Sprendime nurodoma, kad skundžiamas Privalomasis nurodymas, kuriuo pareiškėja iš esmės įpareigota per nustatytą terminą pateikti dokumentus, pats savaime nesukelia jai konkrečių materialinių teisinių pasekmių (nurodyme nurodytas terminas iki kada reikia pateikti atitinkamą informaciją bei pareiškėja informuota apie pasekmes to nepadarius), todėl jis laikytinas tarpiniu procedūriniu aktu pagal savo pobūdį nepriskirtinu prie individualiu administracinių teisės aktų, dėl kurių Ikiteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo tvarkos įstatymo nustatyta tvarka gali būti paduodamas skundas Komisijai. Ginčo objektu galėtų būti tik galutinis sprendimas, o argumentai dėl šio sprendimo priėmimą lėmusio tarpinio administracinio akto teisėtumo bei jo poveikio galutinio sprendimo teisėtumui galėtu būti išdėstyti skunde dėl galutinio sprendimo. Komisija sprendime konstatavo, kad Privalomasis nurodymas yra tarpinis procedūrinis aktas, pats savaime nesukeliantis teisinių pasekmių, todėl remdamasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jurisprudencija nutarė pareiškėjos 2018 m. birželio 5 d. skundą atmesti kaip nepagrįstą.
Teismas, įvertinęs Privalomojo nurodymo turinį, konstatavo, kad akivaizdu, kad jis priimtas vadovaujantis Priežiūros įstatymo 11 straipsnio 3 dalies 4 punktu ir juo pareiškėjai nurodoma statybos valstybinę priežiūrą atliekančiai institucijai pateikti paaiškinimą bei su statinio statyba susijusius dokumentus iki 2018 m. birželio 6 d. Taigi Privalomasis nurodymas šiuo atveju priimtas pirminėje statybos teisėtumo patikrinimo stadijoje ir yra tarpinis dokumentas, nesukeliantis konkrečių materialinių teisinių pasekmių (nurodyme buvo nurodytas terminas iki kada reikia pateikti atitinkamą informaciją bei informuojama apie pasekmes to nepadarius). Ginčo objektu galėtų būti tik galutinis sprendimas, o argumentai dėl šio sprendimo priėmimą lėmusio tarpinio administracinio akto teisėtumo bei jo poveikio galutinio sprendimo teisėtumui galėtų būti išdėstyti skunde dėl galutinio sprendimo.
Teismas pažymėjo, kad pareiškėjos skundžiamas dokumentas iš esmės yra vienas iš procedūrinio pobūdžio veiksmų administracinėje procedūroje viešojo administravimo institucijoje. Teisės aktai įsakmiai nenustato, kad vienas iš minėtų administracinės procedūros ne teisme veiksmų, nustatytų Priežiūros įstatyme, gali būti skundžiamas teismui, todėl sprendė, kad teismui gali būti skundžiamas būtent administracinis sprendimas, užbaigiantis administracinę procedūrą ir išsprendžiantis klausimą iš esmės arba administracinis sprendimas, neišsprendžiantis klausimo iš esmės, tačiau užbaigiantis administracinę procedūrą.
Teismas nurodė, kad Komisija sprendime konstatavo, jog Privalomasis nurodymas yra tarpinis procedūrinis dokumentas, pats savaime nesukeliantis teisinių pasekmių, todėl remdamasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jurisprudencija nutarė pareiškėjos skundą atmesti kaip nepagrįstą. Pagal Ikiteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo tvarkos įstatymą Lietuvos administracinių ginčų komisijos teritoriniai padaliniai nagrinėja skundus (prašymus) dėl teritorinių valstybinio administravimo subjektų ir savivaldybių administravimo subjektų, esančių jų veiklos teritorijoje, priimtų individualių administracinių aktų ir veiksmų (neveikimo) teisėtumo, taip pat šių subjektų vilkinimo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus (4 str. 2 d.). teismas vertino, kad Komisija Sprendimu pagrįstai konstatavo, jog Privalomasis nurodymas yra tarpinis procedūrinis aktas, kuris pats savaime pareiškėjai nesukelia konkrečių materialinių teisinių pasekmių, taigi tokių aktų teisėtumo nagrinėjimas nepriskirtinas Komisijai šio įstatymo nustatyta tvarka. Pagal minėto įstatymo 18 straipsnio 2 dalies 1 punktą Administracinių ginčų komisija priima sprendimą nutraukti bylą, jeigu byla nepriskirtina administracinių ginčų komisijos kompetencijai. Todėl teismas konstatavo, kad nors Komisija nusprendė pareiškėjos skundą atmesti kaip nepagrįstą, nustačiusi, kad skundas nenagrinėtinas Komisijos, Komisija privalėjo administracinę bylą nutraukti, todėl Komisijos Sprendimas naikintinas ir byla nutrauktina.
Teismas nurodė, kad Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 103 straipsnio 1 punktas numato, kad teismas nutraukią bylą jeigu byla nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui. Įvertinęs minėtas aplinkybes ir bylos rašytinių įrodymų visumą, teismas konstatavo, kad administracinė byla dėl Privalomojo nurodymo panaikinimo nenagrinėtina nei Komisijos nei teismo, todėl vadovaujantis Ikiteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo tvarkos įstatymo 18 straipsnio 2 dalies 1 punktu, ABTĮ 103 straipsnio 1 dalies 1 punktu, nutrauktina.
Teismas, nurodė, kad pagal ABTĮ 103 straipsnio 1 dalį nutraukiant administracinę bylą dėl Privalomojo nurodymo panaikinimo, nes minėtas dokumentas tarpinis procedūrinis aktas, nesukeliantis pareiškėjai materialių teisinių pasekmių, ginčas nėra išspręstas pareiškėjos naudai, todėl jai patirtų bylinėjimosi išlaidų atlyginimas nepriteistinas.
III.
Pareiškėja R. B. atskirajame skunde prašo palikti galioti Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2018 m. lapkričio 13 d. nutarties dalį dėl Komisijos Sprendimo panaikinimo, o kitą dalį panaikinti ir priimti naują sprendimą – panaikinti Privalomąjį nurodymą ir iš atsakovo priteisti pareiškėjai R. B. jos turėtas bylinėjimosi išlaidas.
Pareiškėja nesutinka su pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, kad Privalomasis nurodymas yra tik tarpinis dokumentas, jai nesukeliantis jokių teisinių pasekmių, nes tarp šalių nėra ginčo šiuo klausimu ir jos vieningai nurodo, kad Privalomasis nurodymas yra individualus administracinis aktas, pareiškėjos atžvilgiu taikomas kaip prievartos priemonė, kurio nevykdymas pareiškėjai sukels teisines pasekmes, numatytas ANK 505 straipsnyje.
Pareiškėja teigia, kad pagal Priežiūros įstatymo 2 straipsnio 2 dalį bet koks privalomasis nurodymas yra valstybinę priežiūrą (teritorijų planavimo ar statybos) atliekančios institucijos administracinis aktas, teikiamas asmeniui per nustatytą terminą pateikti dokumentus, informaciją, atlikti kitus Įstatyme nurodytus veiksmus. Pats šio administracinio akto pavadinimas – privalomasis nurodymas – reiškia jo privalomumą, o ne informacijos pateikimą, už jo nevykdymą įstatymai numato administracinio nusižengimo procedūros inicijavimą prieš asmenį, nevykdantį privalomojo nurodymo, todėl toks asmuo neturi pasirinkimo laisvės. Tokiu būdu, pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, kad Privalomasis nurodymas nėra administracinis aktas, akivaizdžiai prieštarauja įstatymo leidėjo valiai, išreikštai Priežiūros įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje, o teismas netinkamai taikė ir aiškino materialinės teisės normas.
Pareiškėja nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad Privalomasis nurodymas yra tarpinis aktas, o teismo nutartis šiuo aspektu yra prieštaringa, nes kita vertus teismas pripažįsta, kad dėl jo nevykdymo kils teisinės pasekmės – administracinė atsakomybė, todėl nelogiška, kad jo skųsti negalima.
Pareiškėja teigia, kad pirmosios instancijos teismas, atsisakydamas tirti pareiškėjos skundą, pažeidė procesinės teisės normas (ABTĮ 5 str. 1 d.), užtikrinančias suinteresuotiems asmenims teisę kreiptis ikiteismine tvarka ir į teismą dėl pažeistos ar ginčijamos teisės gynimo. Be to, netinkamai vertino byloje esančias faktines aplinkybes, nes bylos duomenys patvirtina, kad vienu metu buvo pradėtos dvi administracinės procedūros. Pareiškėjos atžvilgiu administracinė procedūra dėl dokumentų ir informacijos pateikimo buvo pradėta ir, iš esmės, užbaigta pateikiant Privalomąjį nurodymą, todėl šioje administracinėje procedūroje nebuvo nagrinėjamas pats Pajūrio regioninio parko direkcijos skundas. Privalomajame nurodyme, kaip faktinės aplinkybės, nurodoma tik kokiu pagrindu pareiškėjos atžvilgiu buvo pradėta procedūra, t. y. dėl Pajūrio regioninio parko direkcijos skundo, taip pat buvo nurodyta, kokiu teisiniu pagrindu jis surašytas ir kokios taikomos poveikio priemonės, taigi Privalomasis nurodymas buvo rengtas kaip individualus administracinis aktas, vadovaujantis Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies reikalavimais. Ar bus pradėta trečioji administracinė procedūra dėl galimos savavališkos statybos ir kieno atžvilgiu dar neaišku. Taigi, šiuo atveju pareiškėjos atžvilgiu Privalomasis nurodymas laikytinas galutiniu sprendimu, užbaigiančiu administracinę procedūrą.
Pareiškėja teigia, kad ji Priežiūros įstatymo 25 straipsnio 11 dalies pagrindu turėjo teisę priimtą administracinį sprendimą (Privalomąjį nurodymą) apskųsti teismui, o Inspekcijos viršininko nustatytais atvejais – Inspekcijos viršininkui ar jo įgaliotam asmeniui. Šiose normose yra įtvirtinta pareiškėjos teisė ginti savo teises dėl neteisėto atsakovo priimto administracinio sprendimo, bet pirmosios instancijos teismas netinkamai taikė materialinės teisės normas ir užkirto pareiškėjai kelią ginti savo teises teisme, tuo pažeisdamas pareiškėjos teisę į teisingą teismą.
Pareiškėja nurodo ir argumentus dėl Privalomojo nurodymo neteisėtumo: jis tik formaliai atitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 ir 2 dalių reikalavimus, nes neatitinka Inspekcijos viršininko 2015 m. rugpjūčio 31 d. įsakymu Nr.1V-143 (2017 m. gruodžio 21 d. įsakymo Nr. 1V-166 redakcija) patvirtintos formos, jį surašiusi pareigūnė viršijo įgaliojimus, jis buvo surašytas nepaisant Priežiūros įstatymo 11 straipsnio 3 dalies reikalavimų. Privalomajame nurodyme yra prieštaravimai tarp jo įvykdymo termino ir apskundimo tvarkos, nes Privalomąjį nurodymą privaloma įvykdyti per dvi savaites, o apskųsti galima per vieną mėnesį. Privalomasis nurodymas yra vykdytinas tik pasibaigus galimam jo apskundimo terminui, o neaiški apskundimo tvarka leidžia daryti išvadą, kad toks administracinis aktas neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 2 dalies nuostatų.
Pareiškėjos nuomone, pirmosios instancijos teismas savo nutartį grindė tik teismų praktika, kuri nėra analogiška šiam ginčui, ir nepasisakė dėl pareiškėjos argumentų; liko neaišku, ar privalomasis nurodymas yra vykdytinas, ar ne. Jei tai tarpinis dokumentas, kuris nesukelia jokių teisinių pasekmių, tuomet neaišku, kodėl už jo nevykdymą gali būti skiriama administracinė nuobauda. Pirmosios instancijos teismas neatsakė į šiuos esminius klausimus, teismo nutartis neaiški, dviprasmiška, dėl motyvų stokos ji negali būti pripažinta teisėta ir pagrįsta, neatitinka teisingumo ir protingumo principų.
Atsakovas Inspekcija atsiliepime į atskirąjį skundą prašo jį atmesti ir Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2018 m. lapkričio 13 d. nutartį palikti nepakeistą.
Atsakovas nurodo, kad palaiko savo argumentus, išdėstytus atsiliepime į skundą, Privalomasis nurodymas yra teisėtas, priimtas laikantis Priežiūros įstatymo nuostatų.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a :
IV.
Nagrinėjamos bylos dalykas – Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2018 m. lapkričio 13 d. nutarties teisėtumas ir pagrįstumas.
Laikantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2011 m. birželio 20 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, pažymėjo, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas. Tačiau šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A261-69/2011).
Nagrinėjamu atveju pradėjus tyrimą dėl galimai neteisėtai pastatyto ir Nekilnojamojo turto registre įregistruoto statinio Klaipėdos departamento Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus patarėja Privalomuoju nurodymu pareiškėjai nurodė iki 2018 m. birželio 6 d. pateikti paaiškinimą ir turimų dokumentų, susijusių su Pastato statyba – statinio statybos projekto, statybą leidžiančio dokumento, kadastrinių matavimų bylos, 2018 m. sausio 17 d. surašytos deklaracijos apie statybos užbaigimą Nr. 1, kurios pagrindu statinys įregistruotas Nekilnojamojo turto registre, kopijas.
Priežiūros įstatymo 2 straipsnio 2 dalis numato, jog privalomasis nurodymas – atskiru teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą ar statybos valstybinę priežiūrą atliekančios institucijos nustatytos formos administraciniu aktu teikiamas arba šio Įstatymo nustatytais atvejais kitame administraciniame akte įrašytas teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą ar statybos valstybinę priežiūrą atliekančios institucijos ar pareigūno įpareigojimas viešojo administravimo subjektui, kitam juridiniam asmeniui ar jo padaliniui, kitai juridinio asmens statuso neturinčiai organizacijai ar jos padaliniui, fiziniam asmeniui, per nustatytą terminą pateikti dokumentus, informaciją, pašalinti teritorijų planavimą ar statybą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimus, panaikinti ar pakeisti neteisėtai priimtą administracinį sprendimą, atlikti kitus šiame įstatyme nurodytus veiksmus. Privalomojo nurodymo formą ir įteikimo tvarką nustato teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą ir statybos valstybinę priežiūrą atliekančios institucijos.
Teisėjų kolegijos vertinimu, pirmosios instancijos teismas pagrįstai ir teisėtai nurodė, jog ginčijamas privalomasis nurodymas yra laikytinas tarpiniu procedūriniu aktu (sprendimu) pagal savo pobūdį nepriskirtinu prie individualių teisės aktų, skųstinų administraciniam teismui. Tokia pozicija atitinka ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (pvz., 2014 m. spalio 15 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. AS602-990/2014; 2016 m. rugsėjo 28 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-572-822/2016). Pabrėžtina, jog pareiškėjos nurodomas aktas tėra tarpinis dokumentas, nesukeliantis konkrečių materialinių teisinių pasekmių (nurodyme buvo nurodytas terminas iki kada reikia pateikti atitinkamą informaciją bei informuojama apie pasekmes to nepadarius). Nagrinėjamu atveju ginčo objektu galėtų būti tik galutinis sprendimas, o argumentai dėl šio sprendimo priėmimą lėmusio tarpinio administracinio akto teisėtumo bei jo poveikio galutinio sprendimo teisėtumui galėtų būti išdėstyti skunde dėl galutinio sprendimo. Priešingu atveju, t. y. suinteresuotam asmeniui suteikiant galimybę paduoti skundą teismui dėl bet kurio procedūrinio pobūdžio veiksmo, susidarytų sąlygos nepagrįstai prailginti administracines procedūras ir būtų pažeistas procedūrų operatyvumo reikalavimas.
Dėl pareiškėjos nurodytos administracinės atsakomybės taikymo galimybės pažymėtina, kad tokiu atveju, jei administracinė atsakomybė būtų taikoma, jos taikymo akto teisminės kontrolės metu turėtų būti tikrinamas ir aptarto Privalomojo nurodymo teisėtumas ir pagrįstumas.
Įvertinus tai, kas išdėstyta, bei vadovaujantis formuojama Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, pirmosios instancijos teismo nutartis šios bylos aplinkybių kontekste laikytina pagrįsta ir teisėta bei paliekama galioti nepakeista, o pareiškėjos atskirasis skundas yra atmetamas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija