Byla Nr. 13/2019
LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS
Lietuvos Respublikos vardu
NUTARIMAS
Dėl Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo ir lietuvos respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo nuostatų, susijusių su savivaldybių merų rinkimais ir įgaliojimais, atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai
2021 m. balandžio 19 d. Nr. KT59-N5/2021
Vilnius
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Elvyros Baltutytės, Gintaro Godos, Vytauto Greičiaus, Danutės Jočienės, Giedrės Lastauskienės, Algio Norkūno, Daivos Petrylaitės, Dainiaus Žalimo,
sekretoriaujant Daivai Pitrėnaitei,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 531 straipsniais, Teismo posėdyje 2021 m. kovo 17 d. rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo konstitucinės justicijos bylą Nr. 13/2019 pagal pareiškėjos Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės prašymą Nr. 1B-18/2019 ištirti, ar Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsniui neprieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punktas (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek jame nustatyta, kad savivaldybės tarybai vadovauja vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras ir kad meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus, 5 straipsnio 2 dalis (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek joje, pasak pareiškėjos, numatytos trys savarankiškos savivaldos institucijos (viešojo administravimo funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atliekantys savivaldybės taryba, meras, savivaldybės vykdomoji institucija), 19 straipsnio 1 dalis (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek joje nustatyta, kad meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui, 20 straipsnio 2 dalis (2014 m. birželio 26 d. redakcija su vėlesniais pakeitimais) tiek, kiek pagal ją merui suteikti įgaliojimai, pasak pareiškėjos, peržengia savivaldos atstovaujamosios institucijos kompetencijos ribas.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
I
Pareiškėjos argumentai
1. Pareiškėjos Seimo narių grupės prašymas grindžiamas šiais argumentais.
1.1. Pasak pareiškėjos, Konstitucijos 119 straipsnyje nustatyta vienpakopė dviejų institucijų savivaldos sistema, kurioje atstovaujamoji institucija yra savivaldybės taryba, o vykdomoji institucija tiesiogiai nenurodyta. Pagal Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalį savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką nustato įstatymas.
Pareiškėjos nuomone, sistemiškai analizuojant Konstitucijos 119 straipsnį, darytina išvada, kad savivaldos teisė įgyvendinama tik per savivaldybių tarybas. Konstitucijoje neišskirtas joks vienasmenis subjektas, kuris galėtų būti inkorporuotas į atstovaujamosios institucijos sudėtį. Konstitucijoje yra nurodyta atstovaujamosios institucijos pavadinimas (savivaldybės taryba) ir jos išskirtinė padėtis bei kompetencija jai atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu. Konstitucijoje savivaldybių tarybų nariai nediferencijuoti, priešingai – joje įtvirtintas teisinis reguliavimas taikomas vienodai visiems savivaldybių tarybų nariams.
Savo abejones pareiškėja grindžia Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarime išdėstytomis oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatomis, kad savivaldybių tarybos, įgyvendinančios Konstitucijos laiduojamą savivaldos teisę, gali sudaryti ir kitas valdingus įgalinimus turinčias savivaldybės institucijas, taip pat kitas savivaldybės įstaigas; „savivaldybės institucijomis“ laikytinos ir savivaldybių tarybos, ir joms atskaitingi vykdomieji organai, ir kitos institucijos, kurias sudaro savivaldybių tarybos. Atsižvelgiant į šias Konstitucinio Teismo suformuluotas oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatas, pasak pareiškėjos, darytina išvada, kad tik savivaldybių tarybos gali sudaryti kitas savivaldybės institucijas. Todėl pareiškėjai kyla abejonė, ar nepakeitus Konstitucijos savivaldos sistemoje gali atsirasti dar viena pakankamai savarankiška institucija (tiesiogiai renkamas meras), kurią sudarant (renkant) savivaldybės taryba nedalyvauja.
1.2. Pareiškėjos teigimu, Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) apibrėžiant savivaldybės atstovaujamąją instituciją (savivaldybės tarybą) yra įtvirtinti skirtingi tos pačios institucijos narių rinkimų būdai: vienas iš tarybos narių – meras yra renkamas tiesiogiai vienmandatėje rinkimų apygardoje, o kiti tarybos nariai renkami pagal proporcinę rinkimų sistemą daugiamandatėje rinkimų apygardoje. Toks skirtingas mero ir kitų savivaldybės tarybos narių rinkimo būdas ir atskaitingumas gyventojams, pasak pareiškėjos, lemia išskirtinį mero statusą savivaldybės taryboje, nesuderinamą su Konstitucijos 119 straipsniu. Iš pareiškėjos prašymo aišku, kad dėl tos pačios priežasties ji abejoja ir Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek joje nustatyta, kad meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui, atitiktimi Konstitucijos 119 straipsniui.
1.3. Pareiškėja taip pat pažymi, kad tiesiogiai išrinkto mero ypatingą padėtį, išskiriančią jį iš kitų savivaldybės tarybos narių, rodo ir jo kompetencija, nustatyta Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija su vėlesniais pakeitimais).
Pareiškėja atkreipia dėmesį, kad tiesiogiai išrinktas meras pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punktą (2014 m. birželio 26 d. redakcija) yra savivaldybės atstovaujamosios institucijos narys. Tačiau, atsižvelgiant į Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija su vėlesniais pakeitimais) nustatytų savivaldybės mero įgaliojimų pobūdį ir esmę, jis turi ir vykdomosios institucijos bruožų, nes savivaldybės tarybos įgaliojimai, kurie pagal anksčiau galiojusį teisinį reguliavimą galėjo būti pavedami vykdomajai savivaldybės institucijai, yra suteikti vienasmeniškai vykdyti merui, kaip atstovaujamosios institucijos nariui. Todėl pareiškėjai kyla abejonių, ar pagal Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalį (2014 m. birželio 26 d. redakcija su vėlesniais pakeitimais) meras tiek, kiek jam suteikti įgaliojimai peržengia savivaldos atstovaujamosios institucijos kompetencijos ribas, nėra prilyginamas atskirai vienasmenei institucijai, turinčiai vykdomosios institucijos bruožų, t. y. ar toks teisinis reguliavimas atitinka Konstitucijos 119 straipsnyje nustatytą vietos savivaldos institucijų sistemą.
Dėl tų pačių priežasčių pareiškėja ginčija ir Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek joje savivaldybės meras yra prilyginamas savarankiškai viešojo administravimo funkcijas vykdančiai savivaldos institucijai, atitiktį Konstitucijos 119 straipsniui.
II
Suinteresuoto asmens atstovų argumentai
2. Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui gauti suinteresuoto asmens Seimo atstovų Seimo kanceliarijos Teisės departamento Viešosios teisės skyriaus vyresniųjų patarėjų Onos Buišienės ir Prano Žukausko rašytiniai paaiškinimai, kuriuose teigiama, kad pareiškėjos ginčijamas teisinis reguliavimas neprieštarauja Konstitucijai. Suinteresuoto asmens Seimo atstovų pozicija grindžiama šiais argumentais.
2.1. Suinteresuoto asmens atstovų teigimu, pagrindinis mero statuso požymis tas, kad jis yra savivaldybės tarybos narys. Netekus savivaldybės tarybos nario mandato, mero įgaliojimai nutrūksta ir turi būti rengiami nauji mero rinkimai. Taigi, kaip savivaldybės tarybos narys, meras negali būti atskiriamas nuo savivaldos teisę įgyvendinančios politinės atstovaujamosios institucijos – savivaldybės tarybos, kuriai jis vadovauja.
2.2. Mero, kaip savivaldybės tarybos vadovo ir savivaldybės vadovo, statuso ypatumus lemia einamų pareigų pobūdis, turimi įgaliojimai. Mero pareigos skiriasi nuo kitų savivaldybės tarybos narių pareigų, taip pat ir nuo tokių, kurias eina savivaldybės tarybos sudaromų struktūrinių padalinių vadovai (pavaduotojai). Tačiau mero pareigos pačios savaime nėra atskiros savarankiškos institucijos požymis. Suinteresuoto asmens atstovų nuomone, mero, kaip savarankiškos savivaldybės institucijos, statusas nėra įtvirtintas ir Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies nuostatoje. Šios normos paskirtis – nurodyti viešojo administravimo funkcijas atliekančius subjektus, o ne apibrėžti savivaldybių institucijų sistemą (ji apibrėžta Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalyje).
2.3. Suinteresuoto asmens atstovų teigimu, ginčijamoje Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje yra įtvirtinti skirtingi mero įgaliojimai. Vieni mero (savivaldybės tarybos vadovo) įgaliojimai yra susiję su savivaldybės tarybos darbo organizavimu, kiti – su atstovavimu savivaldybei; merui taip pat suteikti įgaliojimai nustatyti savo pavaduotojo (pavaduotojų) veiklos sritis, teikti savivaldybės tarybai siūlymą dėl savivaldybės tarybos kolegijos sudarymo; dar kiti mero įgaliojimai yra susiję su šio straipsnio 2 dalyje nurodytų asmenų skyrimu į pareigas ir t. t. Suinteresuoto asmens atstovų nuomone, nėra pakankamo pagrindo Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje įtvirtintus mero įgaliojimus vertinti kaip savaime neatitinkančius Konstitucijos 119 straipsnio nuostatų.
2.4. Suinteresuoto asmens atstovai nurodo, kad Seimas, pasirinkdamas savivaldybių tarybų rinkimų sistemą, vadovavosi Konstitucinio Teismo 2007 m. vasario 9 d. nutarime suformuota oficialiąja konstitucine doktrina ir suderino proporcinės rinkimų sistemos elementus (savivaldybės tarybos narių rinkimus daugiamandatėje rinkimų apygardoje) su mažoritarinės rinkimų sistemos elementu (vieno savivaldybės tarybos nario – mero rinkimais vienmandatėje rinkimų apygardoje). Kadangi meras renkamas ne kaip savarankiška institucija, o kaip savivaldybės tarybos narys, einantis mero pareigas, nėra pagrindo teigti, kad ginčijamos Vietos savivaldos įstatymo nuostatos, įtvirtinančios mažoritarinės rinkimų sistemos elementą savivaldybių tarybų rinkimuose, prieštarauja Konstitucijos 119 straipsniui.
III
Byloje gauta medžiaga
3. Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui gautos Lietuvos savivaldybių asociacijos direktorės Romos Žakaitienės, Vilniaus universiteto Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros vedėjo doc. dr. Haroldo Šinkūno rašytinės nuomonės.
3.1. Lietuvos savivaldybių asociacijos direktorės R. Žakaitienės rašytinėje nuomonėje pažymėta, kad pareiškėjos pateikti argumentai neįrodo ginčijamų Vietos savivaldos įstatymo nuostatų prieštaravimo Konstitucijos 119 straipsniui.
3.1.1. R. Žakaitienės teigimu, Konstitucijoje nustatyta, kad savivaldybių tarybų nariai renkami pagal įstatymą remiantis visuotine, lygia ir tiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu. Savivaldybių tarybų rinkimų įstatyme nustatyta, kad pagal proporcinę rinkimų sistemą savivaldybėje (daugiamandatėje apygardoje) renkami šios savivaldybės tarybos nariai (išskyrus savivaldybės tarybos narį – merą), o pagal absoliučios daugumos rinkimų sistemą vienmandatėje rinkimų apygardoje renkamas šios savivaldybės tarybos narys – meras. Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte nustatyta, kad savivaldybės tarybos narys – meras vadovauja savivaldybės tarybai. Taigi, pasak R. Žakaitienės, meras nėra atskira institucija, jis yra vienas iš savivaldybės tarybos narių.
3.1.2. R. Žakaitienės nuomone, nepriklausomai nuo mero rinkimo būdo jis vadovauja savivaldybės tarybai ir įgyja atitinkamas su tuo susijusias teises ir pareigas. Mero funkcijos atliekant savivaldybės tarybos pirmininko pareigas nepasikeitė ir yra analogiškos iki tol nustatytosioms merui, renkamam savivaldybės tarybos narių. Be kita ko, tiek ankstesnės redakcijos Vietos savivaldos įstatyme, tiek dabartinės redakcijos šiame įstatyme analogiškai reglamentuojami mero viešojo administravimo įgaliojimai ir jų įgyvendinimo būdai.
3.2. Vilniaus universiteto Teisės fakulteto Viešosios teisės katedros vedėjas doc. dr. H. Šinkūnas rašytinėje nuomonėje teigia, kad pareiškėjos ginčijamas teisinis reguliavimas neprieštarauja Konstitucijai.
H. Šinkūno teigimu, pagal Konstitucijos 119 straipsnį nereikalaujama, kad visi savivaldybės tarybos nariai būtų renkami vienoje rinkimų apygardoje pagal vienodą kandidatų iškėlimo ar balsavimo už juos tvarką. Be to, Konstitucijos 119 straipsnyje (ypač jo 2 dalyje) nedraudžiama įstatymų leidėjui, turinčiam atitinkamą diskreciją, vieną savivaldybės tarybos narį, kuris organizuoja tarybos darbą ir pirmininkauja jos posėdžiams bei vykdo su tuo susijusius įgaliojimus, pavadinti meru, burmistru ar pan. Todėl, pasak H. Šinkūno, tai, kad tiesioginiai savivaldybių merų rinkimai įtvirtinami įstatymuose ir įgyvendinami, savaime nereiškia, kad pirmiau privalo būti pakeistas Konstitucijos 119 straipsnis (jame expressis verbis nurodant tiesioginius merų rinkimus), jei savivaldybės meras ir toliau lieka savivaldybės tarybos nariu, o ne tampa visiškai nauja ar neproporcingai savarankiška atstovaujamąja institucija, kuri būtų nesuderinama su Konstitucijos 119 straipsnio 1 dalyje įtvirtintu savivaldybės tarybos statusu, arba savivaldybės tarybos sprendimų vykdymo institucija, kuri abstrakčiai numatyta Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalyje kaip atskira nuo tarybos.
Konstitucinis Teismas
konstatuoja:
I
Tyrimo ribos
4. Iš pareiškėjos prašymo matyti, kad ji prašo ištirti šių Vietos savivaldos įstatymo nuostatų, susijusių su savivaldybės tarybos nario – savivaldybės mero (toliau – meras) rinkimais ir įgaliojimais, atitiktį Konstitucijos 119 straipsniui:
– 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek jame nustatyta, kad savivaldybės tarybai vadovauja vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras ir kad meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus;
– 5 straipsnio 2 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek pagal ją savivaldybės meras yra prilyginamas savarankiškai viešojo administravimo funkcijas vykdančiai savivaldos institucijai;
– 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek joje nustatyta, kad meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui;
– 20 straipsnio 2 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija su vėlesniais pakeitimais) tiek, kiek pagal joje nustatytus mero įgaliojimus jis yra prilygintas atskirai vienasmenei savivaldybės institucijai, turinčiai vykdomosios institucijos bruožų.
5. Pareiškėja prašo ištirti Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio „Mero, mero pavaduotojo įgaliojimai“ 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija su vėlesniais pakeitimais) įtvirtinto mero įgaliojimų teisinio reguliavimo atitiktį Konstitucijai.
5.1. Iš pareiškėjos prašymo matyti, kad ji, kreipdamasi į Konstitucinį Teismą, ginčijo Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija su pakeitimais, padarytais iki 2018 m. lapkričio 15 d.) atitiktį Konstitucijai.
Pažymėtina, kad, Konstituciniame Teisme priėmus pareiškėjos prašymą, Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalis (2014 m. birželio 26 d. redakcija su pakeitimais, padarytais iki 2018 m. lapkričio 15 d.) buvo ne kartą keičiama:
– 2020 m. birželio 11 d. priimtu Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 5, 6, 16 ir 20 straipsnių pakeitimo įstatymu pakeistas šios dalies 3 punktas;
– 2020 m. birželio 30 d. priimtu Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 16 ir 20 straipsnių pakeitimo įstatymu pakeisti šios dalies 16 ir 17 punktai;
– 2020 m. lapkričio 10 d. priimtu Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 4, 7, 12, 13, 14, 15, 16, 19, 20, 24, 26, 27, 29, 32, 321, 33, 351, 53 straipsnių, devintojo skirsnio pakeitimo ir įstatymo papildymo 151 straipsniu įstatymu šios dalies 13 ir 20 punktai pripažinti netekusiais galios ir papildytas 22 punktas.
5.2. Konstitucinio Teismo įstatymo 69 straipsnio 4 dalyje (1996 m. liepos 11 d. redakcija) nustatyta, kad ginčijamo teisės akto panaikinimas yra pagrindas priimti sprendimą pradėtą teiseną nutraukti.
Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad Konstitucinio Teismo įstatymo 69 straipsnio 4 dalies (1996 m. liepos 11 d. redakcija) formuluotė „yra pagrindas <...> pradėtai teisenai nutraukti“ aiškintina kaip nustatanti Konstitucinio Teismo teisę tais atvejais, kai į Konstitucinį Teismą kreipėsi ne teismai ir ne Konstitucijos 106 straipsnio 4 dalyje (2019 m. kovo 21 d. redakcija) nurodyti asmenys, bet kiti Konstitucijos 106 straipsnyje nurodyti subjektai, o ginčijamas teisės aktas (jo dalis) nebegalioja – jis yra pripažintas netekusiu galios (panaikintas arba pakeistas) arba jo galiojimas yra pasibaigęs, atsižvelgus į nagrinėjamos bylos aplinkybes, nutraukti pradėtą teiseną, o ne kaip nustatanti, kad kiekvienu atveju, kai ginčijamas teisės aktas (jo dalis) yra panaikintas (pakeistas), pradėta teisena turi būti nutraukta (2019 m. lapkričio 25 d., 2020 m. vasario 6 d., 2020 m. lapkričio 3 d. nutarimai).
5.3. Minėta, kad į Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija su pakeitimais, padarytais iki 2018 m. lapkričio 15 d.) įtvirtinto teisinio reguliavimo atitiktį Konstitucijai kreipėsi pareiškėja Seimo narių grupė. Kaip minėta, jai kyla abejonių, ar pagal šį teisinį reguliavimą meras tiek, kiek jam suteikti įgaliojimai peržengia savivaldos atstovaujamosios institucijos kompetencijos ribas, nėra prilyginamas atskirai vienasmenei institucijai, turinčiai vykdomosios institucijos bruožų.
Palyginus pareiškėjos keipimosi metu galiojusį Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija su pakeitimais, padarytais iki 2018 m. lapkričio 15 d.) nustatytą teisinį reguliavimą su nustatytuoju šio straipsnio 2 dalyje (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais) matyti, kad, koreguojant tam tikrus šios dalies punktus, visuminis joje nustatytas teisinis reguliavimas iš esmės nebuvo pakeistas. Taigi Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais) nustatytas teisinis reguliavimas šioje konstitucinės justicijos byloje ginčijamu aspektu iš esmės nepakito.
5.4. Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, kad Konstituciniam Teismui nėra pagrindo priimti sprendimą nutraukti šią konstitucinės justicijos bylos dalį.
Taigi šioje konstitucinės justicijos byloje Konstitucinis Teismas tirs, ar Konstitucijai neprieštarauja, be kita ko, Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalis (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais) tiek, kiek pareiškėjos nurodyta.
6. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, Konstitucinis Teismas šioje konstitucinės justicijos byloje tirs, ar Konstitucijos 119 straipsniui neprieštarauja šios Vietos savivaldos įstatymo nuostatos:
– 3 straipsnio 3 dalies 1 punktas (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek jame nustatyta, kad savivaldybės tarybai vadovauja vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras ir kad meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus;
– 5 straipsnio 2 dalis (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek pagal ją, pasak pareiškėjos, savivaldybės meras yra prilyginamas savarankiškai viešojo administravimo funkcijas vykdančiai savivaldos institucijai;
– 19 straipsnio 1 dalis (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek joje nustatyta, kad meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui;
– 20 straipsnio 2 dalis (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais) tiek, kiek pagal joje nustatytus mero įgaliojimus jis, pasak pareiškėjos, yra prilygintas atskirai vienasmenei savivaldybės institucijai, turinčiai vykdomosios institucijos bruožų.
II
Ginčijamas ir su juo susijęs teisinis reguliavimas
7. Kaip minėta, šioje konstitucinės justicijos byloje tiriama Vietos savivaldos įstatymo nuostatų, susijusių su mero rinkimais ir įgaliojimais, atitiktis Konstitucijai.
8. Seimas 2008 m. rugsėjo 15 d. priėmė Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo pakeitimo įstatymą, įsigaliojusį 2008 m. spalio 1 d. (su tam tikromis išimtimis), kuriuo pakeitė Vietos savivaldos įstatymą (1994 m. liepos 7 d. redakcija su vėlesniais pakeitimais ir papildymais) ir išdėstė jį nauja redakcija.
Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) tikslas – skatinti ir plėtoti vietos savivaldą kaip demokratinės valstybės raidos pagrindą (1 straipsnis); paskirtis – nustatyti savivaldybių institucijų sudarymo ir veiklos tvarką įgyvendinant Konstitucijos ir Europos vietos savivaldos chartijos nuostatas, apibrėžti vietos savivaldos principus, savivaldybių institucijas ir jų kompetenciją, funkcijas, savivaldybės tarybos nario statusą, savivaldybių ūkinės ir finansinės veiklos pagrindus (2 straipsnio 1 dalis).
9. Vietos savivaldos įstatymas (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) buvo ne kartą keičiamas ir (arba) papildomas, inter alia Seimo 2014 m. birželio 26 d. priimtu Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 3, 5, 10, 11, 13, 14, 16, 17, 19, 20, 22, 25, 27, 29, 40, 42, 45, 46 straipsnių pakeitimo ir įstatymo papildymo 251 straipsniu įstatymu, kuriuo nustatytas pareiškėjos ginčijamas teisinis reguliavimas, susijęs su mero rinkimais ir įgaliojimais.
Pažymėtina, jog iš ginčijamo teisinio reguliavimo travaux préparatoires matyti, kad jo tikslas – sudaryti teisines prielaidas tiesiogiai rinkti savivaldybių merus, kurie turėtų didesnius įgaliojimus, palyginti su įgaliojimais, kuriuos turėjo savivaldybių tarybų sprendimu iš tarybos narių renkami savivaldybių merai (Vietos savivaldos įstatymo Nr. X-1722 3, 5, 10, 11, 13, 14, 16, 17, 19, 20, 22, 27, 29, 40, 42, 45 ir 46 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymo projekto aiškinamasis raštas).
10. Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio „Pagrindinės šio įstatymo sąvokos“ 3 dalyje, kurios 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija) atitiktį Konstitucijai ginčija pareiškėja, nustatyta:
„Savivaldybės institucijos – už savivaldos teisės įgyvendinimą savivaldybės bendruomenės interesais atsakingos institucijos:
1) savivaldybės atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba, turinti vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas, kuriai vadovauja Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (toliau – Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymas) nustatyta tvarka vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras (toliau – meras). Meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus;
2) savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos) – savivaldybės administracijos direktorius, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas (pavaduotojai) (kai ši (šios) pareigybė (pareigybės) steigiama (steigiamos) ir kai šiai (šioms) pareigybei (pareigybėms) suteikiami vykdomosios institucijos įgaliojimai), turintys viešojo administravimo teises ir pareigas.“
Taigi Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalyje (su 2014 m. birželio 26 d. pakeitimu) įtvirtinta savivaldybės institucijų sąvoka: savivaldybės institucijomis laikomos visos už savivaldos teisės įgyvendinimą savivaldybės bendruomenės interesais atsakingos institucijos. Šioje dalyje taip pat yra nustatytos dvi savivaldybės institucijų rūšys: savivaldybės atstovaujamoji institucija ir savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos).
10.1. Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalyje (su 2014 m. birželio 26 d. pakeitimu) nustatytas teisinis reguliavimas aiškintinas kartu su šio straipsnio 1 dalimi (2014 m. birželio 26 d. redakcija), kurioje įtvirtinta savivaldybės sąvoka: „Savivaldybė – įstatymo nustatytas valstybės teritorijos administracinis vienetas, kurio bendruomenė turi Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, įgyvendinamą per to valstybės teritorijos administracinio vieneto nuolatinių gyventojų išrinktą savivaldybės tarybą, kuri sudaro jai atskaitingas vykdomąją ir kitas savivaldybės institucijas ir įstaigas įstatymams, Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – Vyriausybė) ir savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti. Savivaldybė yra viešasis juridinis asmuo.“
Taigi pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 1 dalį (2014 m. birželio 26 d. redakcija) savivaldybė apibrėžiama kaip įstatymo nustatytas valstybės teritorijos administracinis vienetas, kurio bendruomenė turi Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, kuriai įgyvendinti savivaldybei suteiktas viešojo juridinio asmens statusas; savivaldybės bendruomenė, kurią sudaro to valstybės teritorijos administracinio vieneto nuolatiniai gyventojai, Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę įgyvendina per savo išrinktą savivaldybės tarybą, kuri sudaro jai atskaitingas vykdomąją ir kitas savivaldybės institucijas ir įstaigas, skirtas įstatymams, Vyriausybės ir savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti.
10.1.1. Aiškinant Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punktą (2014 m. birželio 26 d. redakcija) kartu su šio straipsnio 1 dalimi (2014 m. birželio 26 d. redakcija), pažymėtina, kad pagal jame nustatytą teisinį reguliavimą vienintelė savivaldybės, t. y. savivaldybės bendruomenės, atstovaujamoji institucija yra savivaldybės taryba, kurios skiriamieji bruožai yra:
– sudarymas rinkimų būdu: savivaldybės taryba yra renkama savivaldybės bendruomenės – atitinkamo įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto gyventojų;
– dviejų rūšių – vietos valdžios ir viešojo administravimo – įgaliojimų vykdymas.
10.1.2. Aiškinant Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies (su 2014 m. birželio 26 d. pakeitimu) 2 punktą kartu su šio straipsnio 1 dalimi (2014 m. birželio 26 d. redakcija), pažymėtina, kad pagal jame nustatytą teisinį reguliavimą savivaldybės vykdomosios institucijos yra savivaldybės administracijos direktorius ir jo pavaduotojai, kurių skiriamieji bruožai yra:
– skyrimas į pareigas savivaldybės tarybos, kaip atstovaujamosios savivaldybės bendruomenės institucijos, sprendimu;
– viešojo administravimo įgaliojimų vykdymas, be kita ko, įstatymų, Vyriausybės ir savivaldybės tarybos sprendimų tiesioginis įgyvendinimas.
Pažymėtina, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies (su 2014 m. birželio 26 d. pakeitimu) 2 punktą savivaldybės vykdomosioms institucijoms nėra suteikta vietos valdžios įgaliojimų.
10.2. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu pažymėtina, kad ginčijamame Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) yra nurodytas meras, kuris, atsižvelgiant į šios dalies 2 punktą ir šio straipsnio 1 dalį, nėra nei savivaldybės atstovaujamoji, nei vykdomoji institucija. Tačiau iš Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatyto teisinio reguliavimo matyti šie mero teisinio statuso elementai:
– meras yra vienas iš savivaldybės tarybos narių;
– meras yra tiesiogiai renkamas vienmandatėje rinkimų apygardoje;
– merui pavestos savivaldybės tarybos vadovo funkcijos;
– meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus.
10.2.1. Mero teisinio statuso elementus įtvirtinančios Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatos aiškintinos Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 1 straipsnio „Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų narių rinkimų pagrindai“ 3, 4 dalių kontekste. Jose nustatyta:
„3. Viena savivaldybė sudaro vieną daugiamandatę rinkimų apygardą. Pagal proporcinę rinkimų sistemą savivaldybėje (daugiamandatėje apygardoje) renkami šios savivaldybės tarybos nariai (išskyrus savivaldybės tarybos narį – merą).
10.2.1.1. Pažymėtina, kad pagal Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 1 straipsnio 3, 4 dalyse nustatytą teisinį reguliavimą savivaldybė sudaro vieną daugiamandatę rinkimų apygardą, kurioje pagal proporcinę rinkimų sistemą renkami savivaldybės tarybos nariai, išskyrus merą, taip pat vieną vienmandatę rinkimų apygardą, kurioje renkamas meras. Kaip minėta, pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 1 dalį (2014 m. birželio 26 d. redakcija) savivaldybė apibrėžiama kaip įstatymo nustatytas valstybės teritorijos administracinis vienetas, kurio bendruomenė turi Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę; savivaldybės bendruomenė, kurią sudaro to valstybės teritorijos administracinio vieneto nuolatiniai gyventojai, Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę įgyvendina per savo išrinktą savivaldybės tarybą.
Taigi, aiškinant Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 1 straipsnio 3, 4 dalyse nustatytą teisinį reguliavimą kartu su įtvirtintuoju Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija), pažymėtina, kad pagal jį savivaldybės, kaip įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto, bendruomenė renka jos savivaldos teisę įgyvendinančios savivaldybės tarybos narius dviem būdais:
– savivaldybės tarybos nariai, išskyrus merą, renkami pagal proporcinę rinkimų sistemą vienoje daugiamandatėje rinkimų apygardoje, kuri apima visą savivaldybės teritoriją, taigi visą savivaldybės bendruomenę;
– meras renkamas pagal absoliučios daugumos rinkimų sistemą vienoje vienmandatėje rinkimų apygardoje, kuri taip pat apima visą savivaldybės teritoriją, taigi visą savivaldybės bendruomenę, t. y. meras renkamas tokio paties dydžio vienmandatėje rinkimų apygardoje, kaip ir daugiamandatė rinkimų apygarda, kurioje renkami kiti savivaldybės tarybos nariai.
10.2.1.2. Atsižvelgiant į tai, pažymėtina, kad ginčijamos Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatos, įtvirtinančios mero teisinio statuso elementus, aiškintinos kaip nustatančios išskirtinį mero, kaip vieno iš savivaldybės tarybos narių, išrinkimo į pareigas būdą: jis yra vienintelis savivaldybės tarybos narys, renkamas pagal absoliučios daugumos rinkimų sistemą tokio paties dydžio savivaldybės bendruomenės, kuri pagal proporcinę rinkimų sistemą renka visus kitus savivaldybės tarybos narius. Šiuo aspektu pažymėtina ir tai, kad Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostata, jog meras yra renkamas tiesiogiai, reiškia, kad jis į šias pareigas, inter alia apimančias savivaldybės tarybos vadovo funkcijų vykdymą, renkamas nepriklausomai nuo kitų savivaldybės tarybos narių valios, t. y. kad merą, inter alia kaip savivaldybės tarybos vadovą, tiesiogiai renka visa savivaldybės bendruomenė, o ne savivaldybės tarybos nariai.
10.2.2. Šiame kontekste pažymėtina, kad su ginčijamu Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytu teisiniu reguliavimu yra susijusi taip pat pareiškėjos ginčijama Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio „Meras, mero pavaduotojas“ 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostata „Meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui“.
Atsižvelgiant į Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatos, kad meras yra renkamas tiesiogiai, turinį, Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostata „Meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui“ taip pat aiškintina kaip įtvirtinanti išskirtinį mero, kaip vieno iš savivaldybės tarybos narių, išrinkimo į šias pareigas būdą, t. y. kad merą tiesiogiai renka visa savivaldybės bendruomenė, o ne savivaldybės tarybos nariai.
10.2.3. Aiškinant mero teisinio statuso elementus, įtvirtintus Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija), pažymėtina ir tai, kad pagal šiame punkte nustatytą teisinį reguliavimą merui, kuris yra savivaldybės tarybos narys, be pareigų savivaldybės taryboje – vadovavimo jai, taip pat suteikiami papildomi savivaldybės vadovo įgaliojimai, kuriuos nustato šis ir kiti įstatymai. Kaip minėta, pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 1 dalį (2014 m. birželio 26 d. redakcija) savivaldybė apibrėžiama kaip įstatymo nustatytas valstybės teritorijos administracinis vienetas, kurio bendruomenė turi Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, kuriai įgyvendinti savivaldybei suteiktas viešojo juridinio asmens statusas.
Atsižvelgiant į tai, pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punktą (2014 m. birželio 26 d. redakcija) meras yra inter alia savivaldybės, kaip įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto, inter alia jo bendruomenės, įgyvendinančios Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, vadovas, kurio įgaliojimus nustato šis ir kiti įstatymai.
10.3. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu apibendrinant Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytą ir su juo susijusį teisinį reguliavimą, pažymėtina, kad pagal jį meras nėra expressis verbis nurodytas kaip savivaldybės institucija, o yra savivaldybės atstovaujamosios institucijos – savivaldybės tarybos narys. Kartu pažymėtina, kad šiuo teisiniu reguliavimu įtvirtintas išskirtinis mero, kaip savivaldybės tarybos nario, teisinis statusas, kuriam būdingi šie atskiros savivaldybės institucijos bruožai:
– išskirtinis mero išrinkimo į pareigas būdas: merą tiesiogiai renka visa savivaldybės bendruomenė, o ne savivaldybės tarybos nariai;
– specifiniai, su pareigomis savivaldybės taryboje nesusiję įgaliojimai: merui, kuris ex officio yra savivaldybės tarybos vadovas, taip pat suteikiami savivaldybės, kaip įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto, inter alia jo bendruomenės, įgyvendinančios Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, vadovo, įgaliojimai, kuriuos nustato šis ir kiti įstatymai.
11. Šiame kontekste pažymėtina, kad Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytas išskirtinis mero išrinkimo į pareigas būdas yra susijęs su šiame įstatyme ir Savivaldybių tarybų rinkimų įstatyme (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytais reikalavimais merui ir jo įgaliojimų netekimo pagrindais.
11.1. Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) inter alia nustatyta: „Meru ir mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai.“
Šiame kontekste paminėtina, jog Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) taip pat nustatyta: „Savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš tarybos narių mero siūlymu skiria vieną ar kelis mero pavaduotojus.“ Minėta, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punktą (2014 m. birželio 26 d. redakcija) meras taip pat yra savivaldybės tarybos narys.
Taigi Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „Meru ir mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ įtvirtintas reikalavimas savivaldybės tarybos nariams – merui ir mero pavaduotojams būti Lietuvos Respublikos piliečiais.
11.1.1. Šiame kontekste pažymėtina, kad Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje (2018 m. birželio 14 d. redakcija) inter alia nustatyta: „Savivaldybės tarybos nariu gali būti renkamas nuolatinis šios savivaldybės gyventojas, kuriam rinkimų dieną yra sukakę 18 metų, o savivaldybės tarybos nariu – meru, – Lietuvos Respublikos pilietis, kuris gali būti renkamas šios savivaldybės tarybos nariu.“
Taigi Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje (2018 m. birželio 14 d. redakcija) asmenims, kurie gali būti renkami savivaldybės tarybos nariu – meru, yra nustatytas papildomas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas, nenustatytas asmenims, kurie gali būti renkami kitais savivaldybės tarybos nariais. Pažymėtina, kad šioje dalyje, kaip ir kitose Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatose, nėra nustatyta reikalavimų išrinktiems savivaldybės tarybos nariams, kuriuos į pareigas savivaldybės taryboje, inter alia mero pavaduotojo pareigas, skiria savivaldybės taryba.
11.1.2. Atsižvelgiant į tai, pažymėtina, kad Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „Meru ir mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ taip pat yra nustatytas papildomas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas asmenims, kurie gali būti renkami savivaldybės tarybos nariu – meru, nenustatytas asmenims, kurie gali būti renkami kitais savivaldybės tarybos nariais.
Pažymėtina ir tai, kad Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „Meru ir mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ yra nustatytas ir papildomas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas išrinktiems savivaldybės tarybos nariams, kurie savivaldybės tarybos gali būti skiriami į mero pavaduotojo pareigas.
11.2. Su Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostata „Meru ir mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ yra susijęs teisinis reguliavimas, kuriuo nustatyti mero ir mero pavaduotojų įgaliojimų netekimo pagrindai.
11.2.1. Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 7 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatyta: „Meras netenka savo įgaliojimų ir savivaldybės tarybos nario mandato, jeigu jis netenka Lietuvos Respublikos pilietybės.“
Taigi šiuo teisiniu reguliavimu nustatytas specialus savivaldybės tarybos nario – mero įgaliojimų netekimo pagrindas – Lietuvos Respublikos pilietybės netekimas, kuris nėra nustatytas kitų savivaldybės tarybos narių įgaliojimams. Pažymėtina, kad tokį specialų savivaldybės tarybos nario – mero įgaliojimų netekimo pagrindą lemia minėtas Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) ir Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje (2018 m. birželio 14 d. redakcija) nustatytas papildomas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas asmenims, kurie gali būti renkami savivaldybės tarybos nariu – meru.
11.2.2. Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 5 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatyta: „Mero pavaduotojo įgaliojimai nutrūksta, jeigu jis netenka Lietuvos Respublikos pilietybės arba savivaldybės tarybos nario mandato.“
Taigi šiuo teisiniu reguliavimu nustatytas specialus mero pavaduotojo įgaliojimų netekimo pagrindas – Lietuvos Respublikos pilietybės netekimas, nenustatytas kitoms pareigoms savivaldybės taryboje, į kurias savivaldybės tarybos narius skiria savivaldybės taryba. Pažymėtina, kad tokį specialų mero pavaduotojo įgaliojimų netekimo pagrindą lemia minėtas Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytas papildomas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas išrinktiems savivaldybės tarybos nariams, kurie savivaldybės tarybos gali būti skiriami į mero pavaduotojo pareigas.
12. Šiame kontekste pažymėtina, kad Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatyti specifiniai mero įgaliojimai yra sukonkretinami inter alia pareiškėjos ginčijamoje Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija), šioje konstitucinės justicijos byloje tiriamoje 20 straipsnio 2 dalyje (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais).
12.1. Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio „Savivaldybių funkcijos“ 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatyta:
„Savivaldybių funkcijos pagal veiklos pobūdį skirstomos į vietos valdžios, viešojo administravimo ir viešųjų paslaugų teikimo. Vietos valdžios funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba ir meras, įgyvendindami įstatymuose nustatytus įgaliojimus. Viešojo administravimo funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba, meras, savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos), kiti savivaldybės įstaigų ir tarnybų vadovai, valstybės tarnautojai, kuriems teisės aktai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises savivaldybės teritorijoje. Viešąsias paslaugas teikia savivaldybių įsteigti paslaugų teikėjai arba pagal sudarytas sutartis kiti viešai pasirenkami fiziniai ar juridiniai asmenys.“
Taigi Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) yra nustatyta, kad tiek savivaldybės taryba, tiek meras, įgyvendindami jiems įstatymuose nustatytus įgaliojimus, vykdo savivaldybių funkcijas, kurios pagal veiklos pobūdį apibūdinamos kaip vietos valdžios ir viešojo administravimo funkcijos. Pažymėtina, kad savivaldybių vietos valdžios funkcijų vykdymas suponuoja įstatymais nustatytų valdžios įgaliojimų įgyvendinimą atitinkamos savivaldybės, kaip įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto, teritorijoje.
12.1.1. Šiame kontekste pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2020 m. gegužės 28 d. redakcija) 2 straipsnio 18 dalyje viešasis administravimas yra apibrėžtas kaip teisės aktais reglamentuota viešojo administravimo subjektų veikla, skirta teisės aktams įgyvendinti: administracinis reglamentavimas, administracinių sprendimų priėmimas, teisės aktų ir administracinių sprendimų įgyvendinimo priežiūra, administracinių paslaugų teikimas, viešųjų paslaugų teikimo administravimas. Taigi pagal šį teisinį reguliavimą viešasis administravimas apima inter alia vykdomojo pobūdžio veiklą – teisės aktų, inter alia įstatymų, Vyriausybės nutarimų, savivaldybės tarybos sprendimų, įgyvendinimą.
Pažymėtina ir tai, kad pagal Viešojo administravimo įstatymo (2020 m. gegužės 28 d. redakcija) 2 straipsnio 20 dalį viešojo administravimo subjektas inter alia yra viešasis juridinis asmuo, kolegiali ar vienasmenė institucija, neturinti juridinio asmens statuso; pagal šio įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punkto a papunktį viešojo administravimo įgaliojimai inter alia kolegialioms ar vienasmenėms savivaldybių institucijoms gali būti suteikti inter alia įstatymais.
Taigi, Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą aiškinant Viešojo administravimo įstatymo (2020 m. gegužės 28 d. redakcija) 2 straipsnio 18, 20 dalių, 5 straipsnio 1 dalies 1 punkto a papunkčio kontekste, pažymėtina, kad pagal šį teisinį reguliavimą savivaldybės taryba ir meras yra atskiri viešojo administravimo subjektai – atitinkamai kolegiali ir vienasmenė savivaldybės institucijos, turinčios įstatymų joms suteiktus viešojo administravimo įgaliojimus, inter alia atlikti vykdomojo pobūdžio veiklą.
12.1.2. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu apibendrinant Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą, pažymėtina, kad pagal jį meras yra atskira nuo savivaldybės tarybos vienasmenė savivaldybės institucija, turintis jam įstatymuose nustatytus vietos valdžios ir viešojo administravimo įgaliojimus inter alia atlikti vykdomojo pobūdžio veiklą – įgyvendinti teisės aktus, inter alia įstatymus, Vyriausybės nutarimus, savivaldybės tarybos sprendimus.
12.2. Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais), kurios 13, 20 punktai, kaip minėta, buvo pripažinti netekusiais galios, nustatyta:
1) planuoja savivaldybės tarybos veiklą, nustato ir sudaro savivaldybės tarybos posėdžių darbotvarkes ir teikia savivaldybės tarybos sprendimų projektus, šaukia savivaldybės tarybos posėdžius ir jiems pirmininkauja, koordinuoja savivaldybės tarybos komitetų ir komisijų veiklą, pasirašo savivaldybės tarybos sprendimus ir posėdžių, kuriems pirmininkavo, protokolus;
2) reglamente nustatyta tvarka atstovauja pats arba įgalioja kitus asmenis atstovauti savivaldybei teisme, bendradarbiaujant su kitomis savivaldybėmis, valstybės ar užsienio šalių institucijomis, kitais juridiniais ir fiziniais asmenimis;
4) reglamento nustatyta tvarka pristato, derina ir teikia savivaldybės tarybai mero pavaduotojo (pavaduotojų), savivaldybės administracijos direktoriaus, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo (savivaldybės administracijos direktoriaus siūlymu), savivaldybės tarybos Kontrolės komiteto pirmininko pavaduotojo, šiame įstatyme nustatytais atvejais Kontrolės komiteto pirmininko ir šiame įstatyme nustatytų savivaldybės tarybos komisijų pirmininkų kandidatūras, taip pat reglamento nustatyta tvarka gali siūlyti atleisti juos iš pareigų, siūlyti skirti nuobaudas savivaldybės administracijos direktoriui;
7) teikia savivaldybės tarybai siūlymus dėl sekretoriato sudarymo ir jo pareigybių skaičiaus nustatymo arba mero politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų pareigybių skaičiaus nustatymo (jeigu sekretoriatas nesudaromas);
8) vadovauja sekretoriato darbui (jeigu jis sudaromas), tvirtina sekretoriato nuostatus, Valstybės tarnybos įstatymo ir Darbo kodekso nustatyta tvarka skiria į pareigas ir atleidžia iš jų sekretoriato darbuotojus, mero politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojus;
10) reglamente nustatyta tvarka gali siūlyti savivaldybės tarybai pavesti savivaldybės kontrolės ir audito tarnybai atlikti veiklos plane nenumatytą savivaldybės administracijos, savivaldybės administravimo subjektų ar savivaldybės valdomų įmonių finansinį ir veiklos auditą, priima savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos pateiktas audito ataskaitas ir išvadas dėl atlikto finansinio ir veiklos audito rezultatų, prireikus organizuoja šių ataskaitų ir išvadų svarstymą savivaldybės tarybos komitetų ir savivaldybės tarybos posėdžiuose;
11) kontroliuoja ir prižiūri savivaldybės viešojo administravimo institucijų, įstaigų ir įmonių vadovų veiklą, kaip jie įgyvendina įstatymus, Vyriausybės ir savivaldybės tarybos sprendimus;
12) gavęs savivaldybės tarybos pritarimą, sudaro savivaldybės bendradarbiavimo su valstybės institucijomis, kitomis savivaldybėmis ar užsienio institucijomis sutartis;
14) pagal savivaldybės tarybos nustatytą tvarką reprezentacijos reikmėms naudoja mero fondo lėšas ir už jas atsiskaito.
15) tvirtina gyvenamųjų vietovių ar jų dalių suskirstymą (sugrupavimą) į seniūnaitijas savivaldybės administracijos direktoriaus teikimu;
16) priima į pareigas ir atleidžia iš jų biudžetinių įstaigų, išskyrus seniūnijas – biudžetines įstaigas, vadovus; įgyvendina kitas funkcijas, susijusias su visų biudžetinių įstaigų vadovų darbo santykiais, Darbo kodekso ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka; šio įstatymo nustatytais atvejais, kai meras negali eiti pareigų, šias funkcijas įgyvendina mero pavaduotojas ar mero pareigas laikinai einantis savivaldybės tarybos narys;
17) priima į pareigas ir atleidžia iš jų viešųjų įstaigų (kurių savininkė yra savivaldybė) vadovus; įgyvendina kitas funkcijas, susijusias su visų viešųjų įstaigų (kurių savininkė yra savivaldybė) vadovų darbo santykiais, Darbo kodekso ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka; šio įstatymo nustatytais atvejais, kai meras negali eiti pareigų, šias funkcijas įgyvendina mero pavaduotojas ar mero pareigas laikinai einantis savivaldybės tarybos narys;
18) atkuria savivaldybės valdomo išlikusio nekilnojamojo turto nuosavybės teises religinėms bendrijoms ir bendruomenėms;
19) išduoda leidimus naudoti žūklės plotus vandens telkiniuose, tvirtina žuvų išteklių naudojimo, atkūrimo ir apsaugos žuvininkystės vandens telkiniuose priemonių planus teisės aktų nustatyta tvarka;
22) reglamento nustatyta tvarka skelbia vietos gyventojų apklausą, kontroliuoja jos organizavimą ir vykdymą;
23) suteikia savivaldybės administracijos direktoriui, kai savivaldybės administracijos direktoriaus nėra, – jo pavaduotojui, savivaldybės kontrolieriui, kai savivaldybės kontrolieriaus nėra, – jo pavaduotojui atostogas, siunčia administracijos direktorių, kai savivaldybės administracijos direktoriaus nėra, – jo pavaduotoją, savivaldybės kontrolierių, kai savivaldybės kontrolieriaus nėra, – jo pavaduotoją į komandiruotes.“
12.2.1. Taigi iš visuminio Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais) nustatyto teisinio reguliavimo matyti, kad joje įtvirtinti mero šių rūšių įgaliojimai:
– mero, kaip savivaldybės tarybos vadovo, įgaliojimai, kaip antai susiję su savivaldybės tarybos veiklos planavimu ir organizavimu, kandidatūrų į pareigas savivaldybės taryboje siūlymu, savivaldybės tarybos sekretoriato darbo organizavimu (1, 4, 6, 7, 8, 9, 10 punktai);
– mero, kaip savivaldybės vadovo, atliekami vietos valdžios įgaliojimai, kaip antai susiję su atstovavimu savivaldybei, mero pavaduotojų veiklos sričių nustatymu, vykdomųjų ir kitų savivaldybės institucijų sudarymu, kontrole ir priežiūra, biudžetinių ir viešųjų įstaigų vadovų skyrimu, gyvenamųjų vietovių ar jų dalių suskirstymu į seniūnaitijas, vietos gyventojų apklausos skelbimu (2, 3, 4, 5, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 22, 23 punktai);
– mero, kaip viešojo administravimo subjekto, įgaliojimai inter alia atlikti vykdomojo pobūdžio veiklą, kaip antai susiję su nekilnojamojo turto nuosavybės teisių religinėms bendrijoms ir bendruomenėms atkūrimu, leidimų naudoti žūklės plotus ir žuvų išteklių naudojimo, atkūrimo ir apsaugos priemonių planų tvirtinimu, patalpų Seimo nariams suteikimu (18, 19, 21 punktai).
12.2.2. Kaip minėta, iš Seimo 2014 m. birželio 26 d. priimto Vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 3, 5, 10, 11, 13, 14, 16, 17, 19, 20, 22, 25, 27, 29, 40, 42, 45, 46 straipsnių pakeitimo ir įstatymo papildymo 251 straipsniu įstatymo, kuriuo nustatytas pareiškėjos ginčijamas teisinis reguliavimas, susijęs su mero rinkimais ir įgaliojimais, travaux préparatoires matyti, kad šio įstatymo tikslas buvo sudaryti teisines prielaidas tiesiogiai rinkti savivaldybių merus, kurie turėtų didesnius įgaliojimus, palyginti su įgaliojimais, kuriuos turėjo savivaldybių tarybų sprendimu iš tarybos narių renkami savivaldybių merai.
Šiame kontekste pažymėtina, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais) 15–19, 21, 22 punktus merui yra perduoti anksčiau išimtinei ir paprastajai savivaldybės tarybos kompetencijai priskirti vietos valdžios ir viešojo administravimo įgaliojimai, susiję su gyvenamųjų vietovių ar jų dalių suskirstymu į seniūnaitijas, biudžetinių ir viešųjų įstaigų vadovų skyrimu, nekilnojamojo turto nuosavybės teisių religinėms bendrijoms ir bendruomenėms atkūrimu, leidimų naudoti žūklės plotus ir žuvų išteklių naudojimo, atkūrimo ir apsaugos priemonių planų tvirtinimu, patalpų Seimo nariams suteikimu, vietos gyventojų apklausos skelbimu (šie įgaliojimai buvo priskirti savivaldybės tarybai pagal Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsnio 2 dalies 14 punktą, 3 dalies 3, 4, 10 punktus, 11 punktą (2010 m. birželio 30 d. redakcija), 13 punktą (2011 m. balandžio 19 d. redakcija), 14 punktą (2012 m. lapkričio 8 d. redakcija)).
12.2.3. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu apibendrinant Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais) nustatytą teisinį reguliavimą, pažymėtina, kad pagal jį merui suteikti ne tik savivaldybės tarybos vadovo, bet ir nuo savivaldybės tarybos įgaliojimų atskiri vietos valdžios ir viešojo administravimo subjekto įgaliojimai, inter alia atlikti vykdomojo pobūdžio veiklą – įgyvendinti teisės aktus, inter alia įstatymus, Vyriausybės nutarimus, savivaldybės tarybos sprendimus.
12.3. Kaip minėta, pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punktą (2014 m. birželio 26 d. redakcija) savivaldybės tarybos narys – meras yra tiesiogiai visos savivaldybės bendruomenės renkamas savivaldybės tarybos vadovas.
Šiame kontekste pažymėtina, kad Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio „Savivaldybės tarybos posėdžiai“ 9 dalyje (2019 m. vasario 14 d. redakcija) inter alia nustatyta: „Savivaldybės tarybos sprendimai priimami posėdyje dalyvaujančių tarybos narių balsų dauguma. Jeigu balsai pasiskirsto po lygiai (balsai laikomi pasiskirsčiusiais po lygiai tada, kai balsų „už“ gauta tiek pat, kiek „prieš“ ir „susilaikiusių“ kartu sudėjus), lemia mero balsas.“
Taigi šiuo teisiniu reguliavimu įtvirtinta išskirtinė savivaldybės tarybos nario – mero, kaip tiesiogiai visos savivaldybės bendruomenės renkamo savivaldybės tarybos vadovo, sprendžiamojo balso teisė priimant savivaldybės tarybos sprendimus, kurios neturi kiti savivaldybės tarybos nariai: posėdyje dalyvaujančių savivaldybės tarybos narių balsams pasiskirsčius po lygiai, sprendimą lemia mero balsas.
III
Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualūs europiniai politinių atstovaujamųjų ir
vietos savivaldos institucijų veiklos standartai
13. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualios kai kurių Europos Tarybos ir jos institucijų priimtų dokumentų nuostatos, susijusios su politinių atstovaujamųjų institucijų narių mandatu ir vietos savivaldos institucijų formavimu.
13.1. Kaip matyti iš 1985 m. spalio 15 d. priimtos Europos vietos savivaldos chartijos, kurią Seimas ratifikavo 1999 m. gegužės 25 d. (Lietuvos Respublikai įsigaliojo 1999 m. spalio 1 d.), preambulės, Europos Tarybos valstybės narės šią chartiją priėmė atsižvelgdamos inter alia į tai, kad savivaldos institucijos yra bet kurios demokratinės santvarkos pagrindas, į tai, kad piliečių teisė dalyvauti tvarkant viešuosius reikalus – vienas iš demokratijos principų, kuriuos pripažįsta visos valstybės, Europos Tarybos valstybės narės, o ši teisė tiesiogiai gali būti įgyvendinama būtent per vietos valdžios institucijas, ir žinodamos, kad vietos savivaldos apsauga ir stiprinimas įvairiose Europos šalyse yra svarbus įnašas į demokratiniais principais ir valdžios decentralizavimu grindžiamos Europos kūrimą.
Europos vietos savivaldos chartijos 3 straipsnyje „Vietos savivaldos sąvoka“ nustatyta:
„1. Vietos savivalda reiškia, kad vietinės valdžios organai įstatymų nustatytose ribose turi teisę ir gebėjimą tvarkyti ir valdyti pagrindinę viešųjų reikalų dalį, už tai prisiimdamos pilną atsakomybę ir vadovaudamosi vietos gyventojų interesais.
2. Šią teisę turi tarybos ar susirinkimai, sudaryti slaptu balsavimu tiesioginių, lygių ir visuotinių rinkimų būdu laisvai išrinkti nariai, kurie gali turėti joms pavaldžius vykdomuosius organus. Ši nuostata neturi daryti įtakos galimybei piliečiams rinktis į susirinkimus, rengti referendumus ar naudoti bet kurią kitą tiesioginę piliečių dalyvavimo formą, kur tai leidžia statutas.“
13.2. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste aktualūs ir kai kurie dokumentai, priimti Europos vietos ir regionų valdžių kongreso (toliau – ir Kongresas), kuris yra Europos Tarybos patariamoji institucija inter alia vietos ir regionų savivaldos stiprinimo bei Europos vietos savivaldos chartijos principų įgyvendinimo klausimais.
13.2.1. Atsižvelgiant į tai, kad vietos savivaldos teisė turi būti įgyvendinama per demokratiškai išrinktas institucijas, Kongreso rekomendacijoje Nr. 113 (2002) „Dėl visuomenės, atstovaujamosios ir vykdomosios valdžios santykių vietos demokratijoje (vietos demokratijos institucinė sistema)“ atkreiptas dėmesys į tai, kad tiesioginiai merų rinkimai tampa gana dažnu Europos Tarybos valstybių narių vykdomosios vietos valdžios vadovo išrinkimo būdu, ir iš esmės pritarta tokiai tendencijai, atskirai pabrėžiant vykdomųjų institucijų skirtingą atskaitomybę savivaldybių taryboms priklausomai nuo vykdomųjų institucijų paskyrimo ar išrinkimo būdo. Rekomendacijoje išskirti vietos demokratijos institucinei sistemai svarbūs principai, kaip antai tiesioginė, atstovaujamoji vietos demokratija, visuomenės dalyvavimas, atstovaujamosios ir vykdomosios valdžios santykiai (inter alia vykdomosios valdžios atsakomybė ir atskaitomybė atstovaujamajai valdžiai).
13.2.2. Kongreso rekomendacijoje Nr. 151 (2004) „Dėl tiesiogiai renkamos vietos vykdomosios valdžios institucijos privalumų ir trūkumų atsižvelgiant į Europos vietos savivaldos chartijos principus“ pabrėžti tiesioginių mero, kaip vykdomosios institucijos, rinkimų privalumai, inter alia tai, kad tokie rinkimai padeda užtikrinti didesnį vietos valdžios, inter alia vykdomosios, legitimumą, aukštesnį vietos bendruomenės tapatumo ir dalyvaujamosios demokratijos lygį, didesnę vietos valdžios, inter alia vykdomosios, atsakomybę, geresnį valdymo lygį ir didesnį vietos valdžios, inter alia vykdomosios, stabilumą.
Šioje Kongreso rekomendacijoje taip pat nurodyti tiesioginių mero, kaip vykdomosios institucijos, rinkimų sistemos trūkumai, kaip antai galimos politinės aklavietės nesutampant mero ir asamblėjos (atstovaujamosios institucijos) politinėms nuostatoms, pernelyg didelė merui suteikta valdžia, populizmo rizika, politinių partijų silpnėjimas. Rekomendacijoje pabrėžta ir atstovaujamosios bei vykdomosios valdžių pusiausvyros (stabdžių ir atsvarų sistemos) reikšmė.
13.2.3. Atsižvelgiant į tai, kad pagrindiniai demokratinio dalyvavimo sprendimų priėmimo procese principai įtvirtinti daugelyje Europos Tarybos teisinių ir politinių dokumentų, formuojančių bendrą Europos demokratijos standartą, Kongreso rekomendacijoje Nr. 273 (2009) „Lygios galimybės dalyvauti vietos ir regionų rinkimuose“ Europos Tarybos Ministrų Komitetui pasiūlyta inter alia paraginti valstybių narių vyriausybes garantuoti teisę balsuoti ir būti kandidatais vietos rinkimuose visiems jų teritorijose ne mažiau kaip trejus metus teisėtai gyvenantiems asmenims nepriklausomai nuo kilmės.
13.3. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste paminėtinos Europos komisijos „Demokratija per teisę“ (Venecijos komisija), veikiančios kaip Europos Tarybos patariamoji institucija konstitucionalizmo klausimais, aktualių dokumentų nuostatos.
13.3.1. Venecijos komisijos 2019 m. birželio 21–22 d. vykusioje 119-ojoje plenarinėje sesijoje priimtoje nuomonėje „Parlamentinės daugumos ir opozicijos santykių demokratijoje kriterijai: kontrolinis sąrašas“ (40–42 punktai) inter alia suformuluotos šios parlamento, kaip politinės atstovaujamosios institucijos, narių statuso nuostatos:
– visi parlamento nariai turi turėti vienodas teises nepriklausomai nuo to, ar jie priklauso valdančiajai daugumai, opozicijai, ar yra nepriklausomi;
– kai kurios parlamento nario teisės gali būti ribojamos priklausomai nuo jo, kaip tam tikros parlamentinės grupės nario, statuso;
– parlamento narių lygybės principas paprastai papildomas proporcingo atstovavimo ir partinių grupių dalyvavimo parlamento vidaus institucijose principu;
– lygybės principas nedraudžia parlamento nariams, einantiems tam tikras pareigas parlamente (pirmininko, komitetų vadovų, pranešėjų), turėti papildomų teisių ir garantijų.
13.3.2. Venecijos komisijos 2010 m. kovo 12–13 d. vykusioje 82-ojoje plenarinėje sesijoje priimtoje nuomonėje „Dėl konstitucinio įstatymo dėl Sakartvelo Konstitucijos pakeitimų ir papildymų projekto (VII skyrius „Vietos savivalda“)“ pažymėta, kad savivaldybėse, kuriose meras renkamas tiesiogiai, atsakomybės taikymas savivaldybės tarybos sprendimu atleidžiant merą iš pareigų kelia abejonių, nes meras turi atskirą demokratinį mandatą; toks sprendimas keltų politinio nestabilumo riziką (22, 23 punktai).
13.3.3. Ataskaitoje „Dėl rinkimų teisės ir rinkimų organizavimo Europoje (Apibendrinamasis pasikartojančių iššūkių ir probleminių klausimų tyrimas)“, į kurią atsižvelgta Demokratinių rinkimų tarybos 2020 m. spalio 7 d. vykusiame 69-ajame nuotoliniame susitikime ir Venecijos komisijos 2020 m. spalio 8–9 d. vykusioje 124-ojoje nuotolinėje plenarinėje sesijoje, pažymėta, kad teisė balsuoti ir iškelti savo kandidatūrą vietos valdžios rinkimuose turi būti užtikrinama asmenims, neturintiems tos valstybės pilietybės, jeigu jie ilgą laiką teisėtai gyvena toje valstybėje; tai atitiktų 1992 metų Europos Tarybos konvencijos „Dėl užsieniečių dalyvavimo viešajame gyvenime vietiniu lygmeniu“ nuostatas (87 punktas).
14. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualios Europos Sąjungos teisės nuostatos, susijusios su vietos savivaldos rinkimais.
14.1. Pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (toliau – SESV) 20 straipsnio 2 dalį Sąjungos piliečiai turi Sutartyse numatytas teises ir pareigas, be kita ko, teisę balsuoti ir būti kandidatais vietos savivaldos rinkimuose valstybėje narėje, kurioje jie gyvena, tomis pačiomis sąlygomis kaip ir tos valstybės piliečiai (b punktas); panašiai SESV 22 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad kiekvienas Sąjungos pilietis, gyvendamas valstybėje narėje ir nebūdamas jos pilietis, turi teisę balsuoti ir būti kandidatu per vietos savivaldos rinkimus valstybėje narėje, kurioje gyvena, tomis pačiomis sąlygomis, kaip ir tos valstybės piliečiai.
14.2. Pažymėtina, jog Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 1 straipsnio 5 dalyje ir šio įstatymo priede „Įgyvendinami Europos Sąjungos teisės aktai“ nurodyta, kad šiuo įstatymu įgyvendinama 1994 m. gruodžio 19 d. Tarybos direktyva 94/80/EB, nustatanti išsamias priemones Sąjungos piliečiams, gyvenantiems valstybėje narėje ir nesantiems jos piliečiais, naudotis balsavimo teise ir būti kandidatais per vietos savivaldos rinkimus, su paskutiniais pakeitimais, padarytais 2006 m. lapkričio 20 d. Tarybos direktyva 2006/106/EB ir 2013 m. gegužės 13 d. Tarybos direktyva 2013/19/ES (toliau – Direktyva).
Direktyvos penktoje konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad ne valstybės narės piliečiams neturi būti keliami jokie specialūs reikalavimai, jeigu išimtiniais atvejais skirtingų reikalavimų taikymas valstybės narės piliečiams ir ne piliečiams nėra pateisinamas konkrečiomis aplinkybėmis, dėl kurių juos reikia skirti.
Pagal Direktyvos 3 straipsnį kiekvienas asmuo, kuris nustatytąją dieną yra Europos Sąjungos pilietis ir nėra gyvenamosios vietos valstybės narės pilietis, bet atitinka tuos pačius teisei balsuoti ir būti kandidatu keliamus reikalavimus, kuriuos ta valstybė pagal įstatymą taiko savo piliečiams, pagal šią direktyvą turi teisę balsuoti ir būti kandidatu vietos savivaldos rinkimuose gyvenamosios vietos valstybėje narėje.
Pažymėtina, jog šios bendros taisyklės išimtis nustatyta Direktyvos 5 straipsnio 3 dalyje, pagal kurią valstybė narė gali nustatyti, kad tik jos piliečiai, išrinkti eiti pareigas mandato galiojimo laikotarpiu, gali eiti pagrindinio vietos savivaldos administracinio vieneto vykdomosios valdžios institucijos vadovo, jo pavaduotojo ar valdančiosios kolegijos nario pareigas ar laikinai atlikti tokias funkcijas. Su šia nuostata tiesiogiai susijusi Direktyvos devinta konstatuojamoji dalis, kurioje, atsižvelgiant į tai, kad pagrindinių vietos savivaldos administracinių vienetų vadovų pareigos gali būti susijusios su dalyvavimu vykdant valdžios funkcijas ir saugant bendruosius interesus, pripažįstama valstybių narių galimybė šias pareigas palikti savo piliečiams.
IV
Konstitucijos nuostatos ir oficialioji konstitucinė doktrina
15. Kaip minėta, šioje konstitucinės justicijos byloje tiriama Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) nuostatų, susijusių su mero rinkimais ir įgaliojimais, atitiktis Konstitucijos 119 straipsniui.
16. Konstitucijos 119 straipsnyje nustatyta:
„Savivaldos teisė laiduojama įstatymo numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams. Ji įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas.
Savivaldybių tarybų nariais Lietuvos Respublikos piliečius ir kitus nuolatinius administracinio vieneto gyventojus pagal įstatymą ketveriems metams renka Lietuvos Respublikos piliečiai ir kiti nuolatiniai administracinio vieneto gyventojai, remdamiesi visuotine, lygia ir tiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu.
Lietuvos Respublikos įstatymams, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus.“
16.1. Atskleisdamas konstitucinės savivaldos teisės turinį, Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad vietos savivalda – tai įstatymo nustatytų valstybės teritorijos administracinių vienetų bendruomenių, t. y. teritorinių bendruomenių, kurias sudaro šių vienetų nuolatiniai gyventojai (Lietuvos Respublikos piliečiai ir kiti nuolatiniai gyventojai), savitvarka ir savaveiksmiškumas pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją, savaveiksmiškumo pagrindais veikianti vietinė viešosios valdžios sistema, tiesiogiai nepavaldi valstybės valdžios institucijoms, netapatinama su valstybės valdymu ir formuojama bei funkcionuojanti kitokiais nei valstybės valdžia konstituciniais pagrindais (2007 m. vasario 9 d., 2016 m. vasario 17 d. nutarimai).
16.2. Aiškindamas konstitucinę savivaldos institucijų sąvoką, Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad savivaldos teisė neatsiejama nuo institucijų, per kurias ši teisė yra įgyvendinama, ir (arba) joms atskaitingų institucijų organizavimo ir veiklos; sąvoka „savivaldos institucijos“ išreiškia administracinių vienetų teritorinių bendruomenių atitinkamų institucijų konstitucinę paskirtį: tai yra institucijos, per kurias įgyvendinama atitinkamų bendruomenių savivaldos teisė; savivaldybių tarybos, kaip savivaldos institucijos, yra atstovaujamosios institucijos; jos tiesiogiai numatytos Konstitucijoje; jokios kitos savivaldos institucijos, išskyrus savivaldybių tarybas, Konstitucijoje nėra nurodytos (inter alia 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2010 m. kovo 31 d. nutarimai).
Savivaldybių tarybos, įgyvendinančios Konstitucijos laiduojamą savivaldos teisę, gali sudaryti ir kitas valdingus įgaliojimus turinčias savivaldybės institucijas, taip pat kitas savivaldybės įstaigas (inter alia 2002 m. gruodžio 24 d., 2010 m. kovo 31 d., 2011 m. lapkričio 17 d. nutarimai); savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų negalima traktuoti kaip tokių, per kuriuos teritorinės bendruomenės įgyvendina savivaldos teisę, t. y. kaip savivaldos institucijų, nes pagal Konstitucijos 119 straipsnio 1 dalį savivaldos teisė įgyvendinama per savivaldybių tarybas (2002 m. gruodžio 24 d., 2010 m. kovo 31 d. nutarimai).
Taigi Konstitucijos 119 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta savivaldybių tarybų konstitucinė paskirtis: jos yra politinės atstovaujamosios administracinių vienetų teritorinių bendruomenių institucijos – savivaldos institucijos, per kurias įgyvendinama Konstitucijos laiduojama šių bendruomenių savivaldos teisė.
16.3. Atskleisdamas konstitucinę savivaldybės sąvoką, Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad Konstitucijoje savivaldybėmis (arba vietos savivaldybėmis) yra vadinamos valstybės teritorijos administracinių vienetų bendruomenės – teritorinės bendruomenės; kita vertus, savivaldos teisė neatsiejama nuo institucijų, per kurias ši teisė yra įgyvendinama, ir (arba) joms atskaitingų institucijų organizavimo ir veiklos; neatsitiktinai Konstitucijoje savivaldybės sąvoka yra vartojama ne tik administracinio vieneto teritorinės bendruomenės, bet ir savivaldos institucijų ir (arba) joms atskaitingų institucijų prasme (2002 m. gruodžio 24 d., 2010 m. kovo 31 d. nutarimai).
Atsižvelgdamas į tokią konstitucinę savivaldybės sąvoką, Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad Konstitucijoje yra numatytos dvi savivaldybių institucijų rūšys: savivaldybių tarybos (atstovaujamosios institucijos) ir joms atskaitingi vykdomieji organai (vykdomosios institucijos); Konstitucijoje ir įstatymuose nustatytais atvejais savivaldybių atstovaujamosioms ir vykdomosioms institucijoms suteikiami valdingi įgalinimai; tokios savivaldybių institucijos – tai savivaldybių valdžios ir viešojo administravimo institucijos; kadangi savivaldybių tarybų priimami sprendimai yra neatsiejami nuo šių sprendimų vykdymo, tai tiek Konstitucijoje numatytos savivaldybių atstovaujamosios institucijos, tiek savivaldybių vykdomosios institucijos pagal savo kompetenciją yra atsakingos už savivaldos teisės įgyvendinimą, už įstatymų, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimų tiesioginį įgyvendinimą; savivaldybių tarybos, įgyvendinančios Konstitucijos laiduojamą savivaldos teisę, gali sudaryti ir kitas valdingus įgalinimus turinčias savivaldybės institucijas, taip pat kitas savivaldybės įstaigas (2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai).
Todėl, kaip pabrėžė Konstitucinis Teismas, sąvoka „savivaldybės institucijos“ išreiškia atitinkamų institucijų priklausomybę tam tikrai savivaldybei; savivaldybių institucijos yra sudaromos tam, kad būtų realizuoti savivaldybės interesai, tiesiogiai įgyvendinami įstatymai, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimai; tad „savivaldybės institucijomis“ laikytinos ir savivaldybių tarybos, ir joms atskaitingi vykdomieji organai, ir kitos institucijos, kurias sudaro savivaldybių tarybos (inter alia 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2010 m. kovo 31 d. nutarimai).
Taigi konstitucinės sąvokos „savivaldos institucijos“ ir „savivaldybės institucijos“ nėra tapačios: sąvoka „savivaldybės institucijos“ apima savivaldos instituciją – savivaldybės tarybą, taip pat kitas savivaldybės institucijas – savivaldybės tarybos sudaromus ir joms atskaitingus vykdomuosius organus bei kitas savivaldybės tarybos sudaromas institucijas. Kita vertus, Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalis neturėtų būti aiškinama tik pažodžiui, kaip esą įtvirtinanti įstatymų leidėjo įgaliojimus reguliuoti tik savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką: pažymėtina, kad pagal šią dalį įstatymu turi būti nustatyta ir kitų savivaldybės institucijų organizavimo ir veiklos tvarka.
17. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktuali Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalis, kurioje nustatyta savivaldos institucijų – savivaldybių tarybų, kaip politinių atstovaujamųjų administracinių vienetų teritorinių bendruomenių institucijų, formavimo tvarka: savivaldybių tarybos yra renkamos atitinkamų administracinių vienetų teritorinių bendruomenių iš jų narių remiantis demokratinių rinkimų principais.
17.1. Konstitucinis Teismas, pabrėždamas atstovaujamųjų institucijų rinkimų svarbą, ne kartą yra konstatavęs, kad konstitucinėje demokratijoje politinių atstovaujamųjų institucijų formavimui yra keliami ypatingi reikalavimai; šios institucijos negali būti formuojamos tokiu būdu, kad kiltų abejonių dėl jų legitimumo, teisėtumo, inter alia dėl to, ar renkant asmenis į politines atstovaujamąsias institucijas nebuvo pažeisti demokratinės teisinės valstybės principai (inter alia 2004 m. lapkričio 5 d. išvada, 2010 m. lapkričio 9 d., 2019 m. vasario 15 d. nutarimai); priešingu atveju būtų pakirstas žmonių pasitikėjimas atstovaujamąja demokratija, valstybės institucijomis, pačia valstybe; demokratiški rinkimai yra svarbi piliečių dalyvavimo valdant valstybę forma, kartu ir būtinas valstybės politinių atstovaujamųjų institucijų formavimo elementas; rinkimai negali būti laikomi demokratiškais, o jų rezultatai – legitimiais ir teisėtais, jeigu jie vyksta paminant Konstitucijoje įtvirtintus demokratinių rinkimų principus, pažeidžiant demokratines rinkimų procedūras (inter alia 2004 m. lapkričio 5 d. išvada, 2008 m. spalio 1 d. nutarimas, 2012 m. lapkričio 10 d. išvada).
Konstitucijoje įtvirtinti visuotinai pripažinti demokratiniai rinkimų į politines atstovaujamąsias institucijas principai, kaip antai: rinkimai turi būti vykdomi remiantis visuotine, lygia, tiesiogine rinkimų teise, balsavimas privalo būti slaptas; pagal Konstituciją yra galimi tik tokie rinkimai, kai dėl mandato varžomasi laisvai ir sąžiningai, kai rinkėjai turi teisę ir realią galimybę pasirinkti iš kelių kandidatų, kai balsavimo metu jie gali laisvai ir nekontroliuojami pareikšti savo valią; politinės atstovaujamosios institucijos formavimui turi būti taikomi skaidrumo, viešumo reikalavimai (inter alia 2010 m. lapkričio 9 d. nutarimas, 2012 m. lapkričio 10 d. išvada, 2019 m. vasario 15 d. nutarimas).
17.2. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad Konstitucija tiesiogiai įtvirtina savivaldos institucijų – savivaldybių tarybų sudarymo (išrinkimo) pagrindus ir tvarką (2005 m. liepos 8 d. nutarimas); formuojant savivaldybių tarybas būtina paisyti Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje nustatytų savivaldybių tarybų narių rinkimų principų, kitų Konstitucijos reikalavimų; Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad savivaldybių tarybų nariai renkami pagal įstatymą; vadinasi, įstatymų leidėjas turi konstitucinę kompetenciją įstatymu reglamentuoti savivaldybių tarybų narių rinkimų tvarką; įstatymų leidėjo diskreciją reglamentuojant savivaldybių tarybų narių rinkimų tvarką riboja Konstitucija (2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas).
17.2.1. Šiame kontekste pažymėtina, kad Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalis yra susijusi su Konstitucijos 34 straipsniu, kuriame įtvirtinti aktyviosios ir pasyviosios rinkimų teisės konstituciniai pagrindai.
Kaip 2008 m. spalio 1 d. nutarime yra pažymėjęs Konstitucinis Teismas, Konstitucijos 34 straipsnio nuostatoje, kad piliečiai, kuriems rinkimų dieną yra sukakę 18 metų, turi rinkimų teisę (1 dalis), yra įtvirtinta vadinamoji aktyvioji rinkimų teisė, t. y. asmenų galimybė dalyvauti atitinkamų viešosios valdžios institucijų rinkimuose laisvai pasirenkant, už kurį iš iškeltų kandidatų ar kuriuos kandidatus balsuoti; šio straipsnio 2 dalies nuostatoje, kad teisę būti išrinktam nustato Lietuvos Respublikos Konstitucija ir rinkimų įstatymai, yra įtvirtinta vadinamoji pasyvioji rinkimų teisė, t. y. galimybė asmeniui Konstitucijos ir rinkimų įstatymų nustatyta tvarka kandidatuoti į atitinkamos renkamos viešosios valdžios institucijos narius, taigi siekti būti išrinktam; Konstitucijos 34 straipsnio 3 dalyje nustatytas aktyviosios ir pasyviosios rinkimų teisės ribojimas – šios teisės neturi tie asmenys, kurie teismo pripažinti neveiksniais.
Aiškindamas Konstitucijos 34 straipsnio 1 dalies nuostatą kartu su šio straipsnio 2, 3 dalimis, Konstitucinis Teismas 2008 m. spalio 1 d. nutarime yra pažymėjęs ir tai, kad pagal Konstitucijos 34 straipsnį piliečiai, kuriems rinkimų dieną yra sukakę 18 metų ir kurie teismo nėra pripažinti neveiksniais, turi teisę rinkti atitinkamų viešosios valdžios institucijų nariais tik tuos asmenis, kurie atitinka Konstitucijos ir jai neprieštaraujančių įstatymų reikalavimus (sąlygas); nors viešosios valdžios institucijų konstitucinė prigimtis, jų vieta viešosios valdžios institucijų sistemoje, funkcijos ir įgaliojimai lemia specifinį kiekvienos iš šių institucijų rinkimų teisinį reguliavimą, įstatymų leidėjui privalu iš Konstitucijos kylančių visuotinės, lygios, tiesioginės rinkimų teisės ir slapto balsavimo imperatyvų paisyti reguliuojant inter alia ir savivaldybių tarybų narių rinkimų teisinius santykius.
17.2.2. Šiame kontekste pažymėtina ir tai, kad Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalis yra susijusi ir su šio straipsnio 3 dalimi, kurioje, kaip minėta, įtvirtinti įstatymų leidėjo įgaliojimai nustatyti savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką.
Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalies nuostata, jog savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką nustato įstatymas, inter alia reiškia, kad įstatymų leidėjas turi pareigą įstatymu įtvirtinti savivaldybių tarybų rinkimų sistemą, nustatyti rinkimų organizavimo pagrindus ir tvarką, inter alia kandidatų į savivaldybių tarybas kėlimą, balsavimą, rinkimų rezultatų nustatymą, rinkimų ginčų nagrinėjimą (2007 m. vasario 9 d., 2011 m. gegužės 11 d. nutarimai).
17.2.3. Konstitucinis Teismas, 2007 m. vasario 9 d., 2011 m. gegužės 11 d. nutarimuose formuluodamas oficialiosios konstitucinės savivaldybių tarybų rinkimų sistemos doktrinos nuostatas, yra pažymėjęs, kad:
– įstatymų leidėjas, įgyvendindamas iš Konstitucijos 34 straipsnio, 119 straipsnio 2, 3 dalių, kitų Konstitucijos nuostatų kylančius įgaliojimus įstatymu nustatyti savivaldybių tarybų rinkimų sistemą, turi labai plačią diskreciją;
– Konstitucija nenustato įstatymų leidėjui jokių reikalavimų, kokią savivaldybių tarybų rinkimų sistemą pasirinkti; ji nedraudžia ir keisti pasirinktos savivaldybių tarybų rinkimų sistemos; antai įstatymu gali būti nustatyta arba vien proporcinė, arba vien mažoritarinė savivaldybių tarybų rinkimų sistema, arba tokia rinkimų sistema, kai derinami proporcinės ir mažoritarinės sistemos elementai; nei vien proporcinė, nei vien mažoritarinė rinkimų sistema, nei tokia rinkimų sistema, kai yra derinami tam tikri proporcinės ir mažoritarinės sistemų elementai, negali būti laikoma pažeidžiančia Konstitucijoje įtvirtintą tiesioginių rinkimų principą ar savaime sudarančia prielaidas pažeisti laisvų, demokratiškų rinkimų reikalavimus, visuotinę, lygią rinkimų teisę, slaptą balsavimą, kitus demokratinės teisinės valstybės rinkimų standartus;
– tai, kad Konstitucija nenustato įstatymų leidėjui reikalavimų, kokią savivaldybių tarybų rinkimų sistemą pasirinkti, anaiptol nereiškia, kad iš Konstitucijos savivaldybių tarybų rinkimų santykių teisiniam reguliavimui apskritai nekyla jokių reikalavimų; įstatymų leidėjas, įstatymu reguliuodamas savivaldybių tarybų rinkimų santykius, privalo paisyti Konstitucijos nuostatų – normų ir principų, konstitucinės vietos savivaldos sampratos.
17.2.4. Taigi, kad ir kokią savivaldybių tarybų rinkimų sistemą pasirinktų, įstatymų leidėjas, įstatymu reguliuodamas savivaldybių tarybų rinkimų santykius, privalo paisyti Konstitucijoje, inter alia jos 34 straipsnyje, 119 straipsnio 2 dalyje, įtvirtintų demokratinių rinkimų principų, inter alia visuotinės, lygios, tiesioginės rinkimų teisės, slapto balsavimo.
Atskleisdamas lygios rinkimų teisės principą, Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad pagal Konstituciją įstatymu reguliuojant rinkimų santykius turi būti užtikrinta lygi visų rinkėjų aktyvioji rinkimų teisė (teisė balsuoti, t. y. teisė rinkti), taip pat lygi visų kandidatų pasyvioji rinkimų teisė (teisė būti rinkimuose registruojamam kandidatu, t. y. teisė būti renkamam) (2011 m. gegužės 11 d. nutarimas).
Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad pagal Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalį, reguliuodamas savivaldybių tarybų rinkimų santykius, įstatymų leidėjas turi paisyti inter alia lygios rinkimų teisės reikalavimų, inter alia nustatyti vienodus iš Konstitucijos kylančius ir jai neprieštaraujančius reikalavimus kandidatams į savivaldybių tarybų narius.
17.3. Pažymėtina, kad Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje yra nustatytas specifinis reikalavimas aktyviajai ir pasyviajai rinkimų teisei įgyvendinti savivaldybių tarybų rinkimuose. Kaip 2007 m. vasario 9 d. nutarime konstatavo Konstitucinis Teismas, pagal Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalį asmens aktyviosios ir pasyviosios rinkimų teisės renkant savivaldybių tarybų narius turėjimas siejamas su teisiniu faktu – asmens nuolatiniu gyvenimu atitinkamame Lietuvos Respublikos teritorijos administraciniame vienete. Aktyviąją ir pasyviąją rinkimų teisę renkant savivaldybių tarybų narius turi ne tik Lietuvos Respublikos piliečiai, bet ir kiti asmenys – kitų valstybių piliečiai bei asmenys be pilietybės (2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas).
Taigi, kitaip nei pagal Konstitucijos 56 straipsnio 1 dalį, 78 straipsnio 1, 2 dalis, nustatančias reikalavimus aktyviajai ir pasyviajai rinkimų teisei įgyvendinti renkant Seimą ir Respublikos Prezidentą, Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje nėra nustatytas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas aktyviajai ir pasyviajai rinkimų teisei įgyvendinti savivaldybių tarybų rinkimuose. Kaip minėta, pagal Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalį aktyviajai ir pasyviajai rinkimų teisei renkant savivaldybių tarybų narius turėti būtinas teisinis faktas – asmens nuolatinis gyvenimas atitinkamame Lietuvos Respublikos teritorijos administraciniame vienete nepriklausomai nuo asmens pilietybės.
Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje nėra nustatyta, jog tam, kad koks nors savivaldybės tarybos narys būtų išrinktas, jam būtų keliamas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas.
18. Pažymėtina, kad savivaldos teisė įgyvendinama per demokratinį atstovavimą (2007 m. vasario 9 d., 2016 m. vasario 17 d. nutarimai). Kaip minėta, savivaldybių tarybos yra politinės atstovaujamosios administracinių vienetų teritorinių bendruomenių institucijos – savivaldos institucijos, per kurias įgyvendinama Konstitucijos laiduojama šių bendruomenių savivaldos teisė; tokia yra jų konstitucinė paskirtis, įtvirtinta Konstitucijos 119 straipsnio 1 dalyje.
18.1. Pabrėžtina, kad vienas iš atstovaujamosios demokratijos principų yra politinių atstovaujamųjų institucijų narių mandato (statuso) lygybė, suponuojanti lygias atitinkamų institucijų narių teises ir pareigas. Pažymėtina, kad šis principas įtvirtintas inter alia Konstitucijos 55 straipsnio 1 dalyje, 59 straipsnio 4 dalyje, įtvirtinančiose Seimo nario, kaip Tautos atstovo, turinčio laisvą mandatą, konstitucinį statusą, taip pat Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse, įtvirtinančiose savivaldybės tarybos narių, kaip atitinkamos teritorinės bendruomenės atstovų, turinčių šios bendruomenės mandatą, konstitucinį statusą.
Paminėtina, kad Konstitucijoje įtvirtintas Seimo nario laisvas mandatas atskleidžia Seimo nario, kaip Tautos atstovo, konstitucinio teisinio statuso esmę ir yra neatskiriamai susijęs su Seimo narių lygybe; pagal Konstituciją kiekvienas Seimo narys atstovauja visai Tautai; visi Seimo nariai yra lygūs, jie turi turėti vienodas galimybes dalyvauti Seimo darbe; jeigu Seimo narių teisės būtų diferencijuojamos taip, kad faktiškai jiems būtų nustatytos nevienodos galimybės dalyvauti Seimo darbe, būtų pažeidžiamas esminis šios atstovaujamosios institucijos principas – parlamento narių lygybė, vadinasi, Seimo nariai neturėtų galimybių Seime atstovauti visai Tautai, reikšti visos Tautos interesų (inter alia 1993 m. lapkričio 26 d., 2001 m. sausio 25 d., 2004 m. liepos 1 d. nutarimai).
Paminėtina ir tai, kad Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalis, yra pažymėjęs, jog pagal Konstituciją savivaldybių tarybų nariai negali būti nelygūs savo teisiniu statusu (inter alia 2002 m. gruodžio 24 d., 2003 m. gegužės 30 d., 2016 m. vasario 17 d. nutarimai).
18.2. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, jog Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse įtvirtintas savivaldybių tarybų narių, kaip atitinkamos teritorinės bendruomenės atstovų, lygaus mandato (statuso) principas suponuoja tai, kad konstitucinis visų savivaldybės tarybos narių statusas yra vienodas, nepaisant to, ar jie išrinkti taikant vieną (proporcinę arba mažoritarinę) rinkimų sistemą, ar skirtingas rinkimų sistemas (įstatymų leidėjui pasirinkus vadinamąją mišrią savivaldybių tarybų narių rinkimų sistemą). Tai reiškia, kad pagal Konstituciją, inter alia jos 119 straipsnio 1, 2 dalis, kiekvienas savivaldybės tarybos narys atstovauja visai atitinkamai teritorinei bendruomenei, visi savivaldybės tarybos nariai yra lygūs, jie turi turėti vienodas galimybes dalyvauti savivaldybės tarybos darbe, inter alia vienodas teises būti išrinkti į pareigas savivaldybės taryboje, lygią balso teisę priimant savivaldybės tarybos sprendimus; savivaldybių tarybų narių lygaus mandato (statuso) principo savaime nepažeidžia proporcinio politinio atstovavimo savivaldybės tarybos vidiniuose struktūriniuose vienetuose (padaliniuose) taisyklė, taip pat tai, kad savivaldybės tarybos nariai, paskirti į tam tikras pareigas savivaldybės taryboje, pagal įstatymus gali įgyti papildomų teisių ir pareigų.
Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina ir tai, kad Konstitucijoje, inter alia jos 119 straipsnio 1, 2 dalyse, nėra numatyta jokių konstitucinio savivaldybių tarybų narių lygaus mandato (statuso) principo išimčių, t. y. nėra numatyta jokių išskirtinį statusą turinčių savivaldybių tarybų narių.
19. Kaip minėta, Konstitucijoje, inter alia jos 119 straipsnio 1, 4 dalyse, yra numatytos dvi savivaldybių institucijų rūšys: savivaldybių tarybos (atstovaujamosios institucijos) ir joms atskaitingi vykdomieji organai (vykdomosios institucijos). Iš Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalies matyti šie savivaldybių vykdomųjų institucijų bruožai: jų sudarymas savivaldybės tarybos sprendimu, atskaitingumas juos sudariusiai savivaldybės tarybai, vykdomųjų funkcijų atlikimas – įstatymų, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimų tiesioginis įgyvendinimas.
19.1. Kaip 2002 m. gruodžio 24 d. nutarime pažymėjo Konstitucinis Teismas, sudaryti vykdomuosius organus – savivaldybių tarybų konstitucinė pareiga. Konstitucijoje nėra nustatyta savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų rūšys (kolegialūs, vienasmeniai organai), formavimo tvarka, pavadinimai, tarpusavio ryšiai; įstatymais reglamentuojant savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų formavimą, funkcijas ir kompetenciją, būtina paisyti Konstitucijoje įtvirtintų vietos savivaldos principų: atstovaujamosios demokratijos, vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei, savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu ir kt. (2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2010 m. kovo 31 d. nutarimai).
Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalies formuluotė „savivaldybių tarybos sudaro <...> vykdomuosius organus“ suponuoja ir tai, kad įstatymų leidėjas turi diskreciją įstatymu nustatyti, kokia tvarka yra sudaromi minėti vykdomieji organai, kurie iš jų yra kolegialūs, o kurie – vienasmeniai, kokie yra jų tarpusavio ryšiai; įstatymų leidėjas taip pat turi diskreciją įstatymu nustatyti kolegialių vykdomųjų organų struktūrą ir narių skaičių arba palikti tai pagal įstatymą nustatyti savivaldybių taryboms (2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2010 m. kovo 31 d. nutarimai).
Pažymėtina, kad Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalyje nurodyti vykdomieji organai nėra savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai vienetai (padaliniai), turintys užtikrinti pačios savivaldybės tarybos darbą (2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2010 m. kovo 31 d. nutarimai).
19.2. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad savivaldybių tarybų ir jų vykdomųjų organų santykiai yra grindžiami konstituciniu vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei ir savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu principais, tačiau ne valdžių padalijimo principu (2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas).
Konstitucijoje įtvirtinti vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei ir savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu principai suponuoja tai, kad savivaldybių tarybos turi įgaliojimus kontroliuoti savo sudaromus ir joms atskaitingus vykdomuosius organus; pagal Konstituciją teritorinių bendruomenių savivaldos teisė yra įgyvendinama per savivaldybių tarybas, tad visi savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų sprendimai savivaldybių kompetencijai priskirtais klausimais yra subordinuoti atitinkamų savivaldybių tarybų sprendimams (2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas). Taigi pagal Konstituciją savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai negali būti sudaromi iš juos sudarančių savivaldybių tarybų narių (inter alia 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2010 m. kovo 31 d. nutarimai).
19.3. Pažymėtina, kad savivaldybių vykdomųjų institucijų funkcijos ir kompetencija nustatytos tik bendriausiais bruožais: pagal Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalį savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai sudaromi įstatymams, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti; nustatyti savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų funkcijas ir kompetenciją paliekama Seimui įstatymu (2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas).
Kaip minėta, tiek Konstitucijoje numatytos savivaldybių atstovaujamosios institucijos, tiek savivaldybių vykdomosios institucijos yra savivaldybių valdžios ir viešojo administravimo institucijos, pagal savo kompetenciją atsakingos už savivaldos teisės įgyvendinimą, už įstatymų, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimų tiesioginį įgyvendinimą. Tačiau įstatymų leidėjas, nustatydamas savivaldybių tarybų ir joms atskaitingų vykdomųjų organų kompetenciją, privalo paisyti konstitucinių imperatyvų, kad savivaldybių taryboms atskaitingus vykdomuosius organus sudaro pačios savivaldybių tarybos ir kad savivaldybių tarybos joms atskaitingus vykdomuosius organus sudaro pagal įstatymą (2004 m. vasario 11 d. sprendimas).
Pabrėžtina, kad savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų negalima traktuoti kaip tokių, per kuriuos teritorinės bendruomenės įgyvendina savivaldos teisę; todėl minėti vykdomieji organai negali pakeisti savivaldybių tarybų, vykdomųjų organų įgaliojimai negali dominuoti savivaldybių tarybų įgaliojimų atžvilgiu, negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai būtų prilyginti juos sudariusioms savivaldybių taryboms (2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2010 m. kovo 31 d. nutarimai); savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai pagal Konstituciją neturi teisės priimti sprendimų, kurie nebūtų grindžiami įstatymais, Vyriausybės ir (arba) atitinkamų savivaldybių tarybų sprendimais, taip pat tokių sprendimų, kurie savo teisine galia prilygtų savivaldybių tarybų sprendimams (2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas).
20. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad Konstitucijos 119 straipsnyje, kurio 1, 4 dalyse yra nustatytos savivaldybių institucijų rūšys, nėra numatyta savivaldybės, kaip valstybės teritorijos administracinio vieneto bendruomenės, vadovo institucija.
Pažymėtina ir tai, kad Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse nėra nustatyta atitinkamos teritorinės bendruomenės tiesiogiai renkamo savivaldybės tarybos vadovo pareigybė, o šio straipsnio 4 dalyje nėra numatyta kitų, nei sudaromų savivaldybės tarybos, savivaldybių vykdomųjų institucijų, inter alia tokių vykdomųjų institucijų, kurios būtų tiesiogiai renkamos atitinkamos teritorinės bendruomenės.
Vadinasi, Konstitucijoje nustatyta tvarka atitinkamai nepakeitus jos 119 straipsnio, įstatymu negali būti nustatyta atitinkamos teritorinės bendruomenės tiesiogiai renkama vienasmenė savivaldybės valdžios ir viešojo administravimo institucija (inter alia mero pavadinimu), inter alia atsakinga už įstatymų, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimų tiesioginį įgyvendinimą. Pažymėtina, kad jeigu būtų imamasi Konstitucijos 119 straipsnio peržiūros, turėtų būti paisoma Konstitucijoje įtvirtintų vietos savivaldos principų, inter alia atstovaujamosios demokratijos, vykdomųjų institucijų atskaitingumo atstovaujamajai institucijai (savivaldybės tarybai), savivaldybės tarybos viršenybės kitų savivaldybės institucijų atžvilgiu ir kt.
Šiame kontekste pažymėtina ir tai, kad Konstitucijoje įtvirtintas pamatinis demokratijos principas, kurio negali paneigti jokia Konstitucijos pataisa, suponuoja demokratinę vienasmenių valdžios institucijų kaitą ir vienasmenės valdžios ribojimą. Todėl, Konstitucijoje įtvirtinus atitinkamos teritorinės bendruomenės tiesiogiai renkamą vienasmenę savivaldybės valdžios ir viešojo administravimo (vykdomąją) instituciją (inter alia mero pavadinimu), taip pat turėtų būti nustatyta, kiek kadencijų tas pats asmuo gali eiti tokias renkamas pareigas. Be to, atsižvelgiant į valstybės ir visuomenės interesus, Konstitucijoje gali būti nustatytas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas asmenims, siekiantiems būti išrinktiems į pareigas tokioje vienasmenėje savivaldybės institucijoje.
V
Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto,
19 straipsnio 1 dalies nuostatų atitikties Konstitucijai vertinimas
21. Šioje konstitucinės justicijos byloje tiriama, be kita ko, Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek jame nustatyta, kad savivaldybės tarybai vadovauja vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras ir kad meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus, 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek joje nustatyta, kad meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui, atitiktis Konstitucijos 119 straipsniui.
22. Pareiškėjos nuomone, Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija), 19 straipsnio 1 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) įtvirtintas skirtingas mero ir kitų savivaldybės tarybos narių rinkimo būdas ir atskaitingumas gyventojams lemia išskirtinį mero statusą savivaldybės taryboje, nesuderinamą su Konstitucijos 119 straipsniu. Pasak pareiškėjos, pagal Konstituciją tik savivaldybių tarybos gali sudaryti kitas savivaldybės institucijas, todėl abejotina, ar nepakeitus Konstitucijos savivaldos sistemoje gali atsirasti dar viena pakankamai savarankiška institucija (tiesiogiai renkamas meras), kurią sudarant (renkant) savivaldybės taryba nedalyvauja.
23. Sprendžiant dėl Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek pareiškėjos nurodyta, atitikties Konstitucijai, pažymėtina, kad, kaip minėta:
– Konstitucijoje, inter alia jos 119 straipsnio 1, 4 dalyse, yra numatytos dvi savivaldybių institucijų rūšys – savivaldybių tarybos (atstovaujamosios institucijos) ir joms atskaitingi vykdomieji organai (vykdomosios institucijos); vienas iš savivaldybių vykdomųjų institucijų bruožų pagal Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalį yra jų sudarymas savivaldybės tarybos sprendimu; savivaldybių tarybos, įgyvendinančios Konstitucijos laiduojamą savivaldos teisę, gali sudaryti ir kitas valdingus įgalinimus turinčias savivaldybės institucijas, taip pat kitas savivaldybės įstaigas;
– Konstitucijos 119 straipsnyje, kurio 1, 4 dalyse yra nustatytos savivaldybių institucijų rūšys, nėra numatyta savivaldybės, kaip valstybės teritorijos administracinio vieneto bendruomenės, vadovo institucija; Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse nėra nustatyta atitinkamos teritorinės bendruomenės tiesiogiai renkamo savivaldybės tarybos vadovo pareigybė, o šio straipsnio 4 dalyje nėra numatyta kitų, nei sudaromų savivaldybės tarybos, savivaldybių vykdomųjų institucijų, inter alia tokių vykdomųjų institucijų, kurios būtų tiesiogiai renkamos atitinkamos teritorinės bendruomenės;
– Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse įtvirtintas savivaldybių tarybų narių, kaip atitinkamos teritorinės bendruomenės atstovų, lygaus mandato (statuso) principas suponuoja tai, kad konstitucinis visų savivaldybės tarybos narių statusas yra vienodas, nepaisant to, ar jie išrinkti taikant vieną (proporcinę arba mažoritarinę) rinkimų sistemą, ar skirtingas rinkimų sistemas (įstatymų leidėjui pasirinkus vadinamąją mišrią savivaldybių tarybų narių rinkimų sistemą); tai reiškia, kad pagal Konstituciją, inter alia jos 119 straipsnio 1, 2 dalis, kiekvienas savivaldybės tarybos narys atstovauja visai atitinkamai teritorinei bendruomenei, visi savivaldybės tarybos nariai yra lygūs, jie turi turėti vienodas galimybes dalyvauti savivaldybės tarybos darbe, inter alia vienodas teises būti išrinkti į pareigas savivaldybės taryboje; Konstitucijoje, inter alia jos 119 straipsnio 1, 2 dalyse, nėra numatyta jokių konstitucinio savivaldybių tarybų narių lygaus mandato (statuso) principo išimčių, t. y. nėra numatyta jokių išskirtinį statusą turinčių savivaldybių tarybų narių.
23.1. Kaip minėta, Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatyta: „<...> savivaldybės atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba, turinti vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas, kuriai vadovauja Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (toliau – Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymas) nustatyta tvarka vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras (toliau – meras). Meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus;“.
23.1.1. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu apibendrinant Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytą ir su juo susijusį teisinį reguliavimą pažymėta, kad pagal jį meras nėra expressis verbis nurodytas kaip savivaldybės institucija, o yra savivaldybės atstovaujamosios institucijos – savivaldybės tarybos narys. Kartu pažymėta, kad šiuo teisiniu reguliavimu įtvirtintas išskirtinis mero, kaip savivaldybės tarybos nario, teisinis statusas, kuriam būdingi šie atskiros savivaldybės institucijos bruožai:
– išskirtinis mero išrinkimo į pareigas būdas: merą tiesiogiai renka visa savivaldybės bendruomenė, o ne savivaldybės tarybos nariai;
– specifiniai, su pareigomis savivaldybės taryboje nesusiję įgaliojimai: merui, kuris ex officio yra savivaldybės tarybos vadovas, taip pat suteikiami savivaldybės, kaip įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto, inter alia jo bendruomenės, įgyvendinančios Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, vadovo, įgaliojimai, kuriuos nustato šis ir kiti įstatymai.
23.1.2. Kaip minėta, Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatyti specifiniai mero įgaliojimai yra sukonkretinami inter alia Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija), 20 straipsnio 2 dalyje (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais).
Minėta ir tai, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą meras yra atskira nuo savivaldybės tarybos vienasmenė savivaldybės institucija, turintis jam įstatymuose nustatytus vietos valdžios ir viešojo administravimo įgaliojimus; pagal šio įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais) nustatytą teisinį reguliavimą merui suteikti ne tik savivaldybės tarybos vadovo, bet ir nuo savivaldybės tarybos įgaliojimų atskiri vietos valdžios ir viešojo administravimo subjekto įgaliojimai.
23.1.3. Taigi Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą aiškinant kartu su įtvirtintuoju šio įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija), 20 straipsnio 2 dalyje (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais), pažymėtina, kad pagal jį, priešingai nei teigia suinteresuoto asmens atstovai, meras yra ne tik savivaldybės atstovaujamosios institucijos – savivaldybės tarybos narys ir vadovas, bet ir atskira nuo savivaldybės tarybos vienasmenė savivaldybės institucija – savivaldybės, kaip įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto, inter alia jo bendruomenės, vadovas, turintis jam įstatymuose nustatytus vietos valdžios ir viešojo administravimo įgaliojimus.
23.2. Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, kad ginčijamu teisiniu reguliavimu, įtvirtintu Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatose „<...> kuriai vadovauja Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (toliau – Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymas) nustatyta tvarka vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras (toliau – meras). Meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus“, yra nustatytas toks teisinis mero statusas, pagal kurį jis yra išskirtinis savivaldybės tarybos narys – savivaldybės tarybos vadovas, tiesiogiai renkamas visos savivaldybės bendruomenės, o ne savivaldybės tarybos narių, taip pat esantis atskira nuo savivaldybės tarybos vienasmene savivaldybės institucija – savivaldybės, kaip įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto, inter alia jo bendruomenės, vadovu, turinčiu jam įstatymuose nustatytus vietos valdžios ir viešojo administravimo įgaliojimus.
23.3. Taigi Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) įtvirtintu ginčijamu teisiniu reguliavimu yra nustatyta Konstitucijoje, inter alia jos 119 straipsnio 1, 4 dalyse, nenumatyta savivaldybės institucija (savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras), kuri nėra nei atstovaujamoji institucija (savivaldybės taryba), nei savivaldybės tarybos sprendimu sudaroma vykdomoji ar kitokia savivaldybės institucija – atitinkamos teritorinės bendruomenės tiesiogiai renkamas savivaldybės tarybos vadovas ir savivaldybės, kaip valstybės teritorijos administracinio vieneto bendruomenės, vadovas. Toks teisinis reguliavimas taip pat vertintinas kaip pažeidžiantis Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse įtvirtintą savivaldybių tarybų narių, kaip atitinkamos teritorinės bendruomenės atstovų, lygaus mandato (statuso) principą, kuris suponuoja vienodą konstitucinį visų savivaldybės tarybos narių statusą, inter alia vienodas teises dalyvauti savivaldybės tarybos darbe, be kita ko, teisę būti išrinktiems į pareigas savivaldybės taryboje.
23.4. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, darytina išvada, kad Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatos „<...> kuriai vadovauja Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (toliau – Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymas) nustatyta tvarka vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras (toliau – meras). Meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus“ prieštarauja Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2, 4 dalims.
24. Kaip minėta, su Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytu teisiniu reguliavimu yra susijusi ginčijama Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostata „Meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui“. Minėta ir tai, kad ši nuostata taip pat aiškintina kaip įtvirtinanti išskirtinį mero, kaip vieno iš savivaldybės tarybos narių, išrinkimo į šias pareigas būdą, t. y. kad merą tiesiogiai renka visa savivaldybės bendruomenė, o ne savivaldybės tarybos nariai.
24.1. Sprendžiant dėl Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatos „Meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui“ atitikties Konstitucijai, pažymėtina, kad, kaip minėta:
– Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse įtvirtintas savivaldybių tarybų narių, kaip atitinkamos teritorinės bendruomenės atstovų, lygaus mandato (statuso) principas suponuoja tai, kad konstitucinis visų savivaldybės tarybos narių statusas yra vienodas, nepaisant to, ar jie išrinkti taikant vieną (proporcinę arba mažoritarinę) rinkimų sistemą, ar skirtingas rinkimų sistemas (įstatymų leidėjui pasirinkus vadinamąją mišrią savivaldybių tarybų narių rinkimų sistemą); tai reiškia, kad pagal Konstituciją, inter alia jos 119 straipsnio 1, 2 dalis, kiekvienas savivaldybės tarybos narys atstovauja visai atitinkamai teritorinei bendruomenei, visi savivaldybės tarybos nariai yra lygūs, jie turi turėti vienodas galimybes dalyvauti savivaldybės tarybos darbe, inter alia vienodas teises būti išrinkti į pareigas savivaldybės taryboje;
– Konstitucijoje, inter alia jos 119 straipsnio 1, 2 dalyse, nėra numatyta jokių konstitucinio savivaldybių tarybų narių lygaus mandato (statuso) principo išimčių, t. y. nėra numatyta jokių išskirtinį statusą turinčių savivaldybių tarybų narių, inter alia nėra nustatyta atitinkamos teritorinės bendruomenės tiesiogiai renkamo savivaldybės tarybos vadovo pareigybė.
24.2. Minėta, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punktą (2014 m. birželio 26 d. redakcija) meras inter alia yra išskirtinis savivaldybės tarybos narys – savivaldybės tarybos vadovas. Atsižvelgiant į tai, ginčijama Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostata aiškintina kaip nustatanti išskirtinį savivaldybės tarybos vadovo išrinkimo į šias pareigas savivaldybės taryboje būdą: savivaldybės tarybos vadovą, kuris taip pat yra savivaldybės tarybos narys, renka ne savivaldybės tarybos nariai, o savivaldybės bendruomenė.
24.3. Taigi toks teisinis reguliavimas vertintinas kaip pažeidžiantis Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse įtvirtintą savivaldybių tarybų narių, kaip atitinkamos teritorinės bendruomenės atstovų, lygaus mandato (statuso) principą, kuris suponuoja vienodą konstitucinį visų savivaldybės tarybos narių statusą, inter alia vienodas teises dalyvauti savivaldybės tarybos darbe, be kita ko, teisę būti išrinktiems į pareigas savivaldybės taryboje.
25. Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, jog jis, nustatęs, kad Konstitucijai prieštarauja pareiškėjo neginčijamos nuostatos, įtvirtintos tame pačiame teisės akte, kurio kitų nuostatų atitiktį Konstitucijai pareiškėjas ginčija, privalo tai konstatuoti (inter alia 2014 m. liepos 11 d., 2017 m. birželio 26 d., 2020 m. rugsėjo 11 d. nutarimai). Konstitucinio teisingumo įgyvendinimas suponuoja tai, kad Konstitucijai prieštaraujantis teisės aktas (jo dalis) turi būti pašalintas iš teisės sistemos (inter alia 2001 m. lapkričio 29 d., 2015 m. rugsėjo 22 d., 2020 m. rugsėjo 11 d. nutarimai). Todėl Konstitucinis Teismas pagal Konstituciją privalo šalinti iš teisės sistemos visas antikonstitucines nuostatas, kurių prieštaravimas Konstitucijai paaiškėja nagrinėjamoje konstitucinės justicijos byloje (inter alia 2020 m. birželio 12 d., 2020 m. rugsėjo 11 d., 2021 m. kovo 19 d. nutarimai).
25.1. Kaip minėta, Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 9 dalyje (2019 m. vasario 14 d. redakcija) inter alia nustatyta: „Savivaldybės tarybos sprendimai priimami posėdyje dalyvaujančių tarybos narių balsų dauguma. Jeigu balsai pasiskirsto po lygiai (balsai laikomi pasiskirsčiusiais po lygiai tada, kai balsų „už“ gauta tiek pat, kiek „prieš“ ir „susilaikiusių“ kartu sudėjus), lemia mero balsas.“
Minėta ir tai, kad šiuo teisiniu reguliavimu įtvirtinta išskirtinė savivaldybės tarybos nario – mero, kaip tiesiogiai visos savivaldybės bendruomenės renkamo savivaldybės tarybos vadovo, sprendžiamojo balso teisė priimant savivaldybės tarybos sprendimus, kurios neturi kiti savivaldybės tarybos nariai: posėdyje dalyvaujančių savivaldybės tarybos narių balsams pasiskirsčius po lygiai, sprendimą lemia mero balsas.
Pažymėtina, kad toks teisinis reguliavimas yra įtvirtintas Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 9 dalies (2019 m. vasario 14 d. redakcija) nuostatoje „Jeigu balsai pasiskirsto po lygiai (balsai laikomi pasiskirsčiusiais po lygiai tada, kai balsų „už“ gauta tiek pat, kiek „prieš“ ir „susilaikiusių“ kartu sudėjus), lemia mero balsas“.
25.2. Vertinant šios nuostatos atitiktį Konstitucijai, pažymėtina, kad, kaip minėta, Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse įtvirtintas savivaldybių tarybų narių, kaip atitinkamos teritorinės bendruomenės atstovų, lygaus mandato (statuso) principas suponuoja tai, kad konstitucinis visų savivaldybės tarybos narių statusas yra vienodas; tai reiškia, kad pagal Konstituciją, inter alia jos 119 straipsnio 1, 2 dalis, kiekvienas savivaldybės tarybos narys atstovauja visai atitinkamai teritorinei bendruomenei, visi savivaldybės tarybos nariai yra lygūs, jie turi turėti vienodas galimybes dalyvauti savivaldybės tarybos darbe, inter alia lygią balso teisę priimant savivaldybės tarybos sprendimus.
25.3. Taigi Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 9 dalies (2019 m. vasario 14 d. redakcija) nuostatoje „Jeigu balsai pasiskirsto po lygiai (balsai laikomi pasiskirsčiusiais po lygiai tada, kai balsų „už“ gauta tiek pat, kiek „prieš“ ir „susilaikiusių“ kartu sudėjus), lemia mero balsas“ įtvirtintu teisiniu reguliavimu, pagal kurį nustatyta išskirtinė savivaldybės tarybos nario – mero sprendžiamojo balso teisė priimant savivaldybės tarybos sprendimus, nepaisoma Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse įtvirtinto savivaldybių tarybų narių, kaip atitinkamos teritorinės bendruomenės atstovų, lygaus mandato (statuso) principo, kuris suponuoja vienodą konstitucinį visų savivaldybės tarybos narių statusą, inter alia vienodas teises dalyvauti savivaldybės tarybos darbe, be kita ko, lygią balso teisę priimant savivaldybės tarybos sprendimus.
25.4. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, darytina išvada, kad Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 9 dalies (2019 m. vasario 14 d. redakcija) nuostata „Jeigu balsai pasiskirsto po lygiai (balsai laikomi pasiskirsčiusiais po lygiai tada, kai balsų „už“ gauta tiek pat, kiek „prieš“ ir „susilaikiusių“ kartu sudėjus), lemia mero balsas“ prieštarauja Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalims.
VI
Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 1 straipsnio 3 dalies nuostatos,
4 dalies atitikties Konstitucijai vertinimas
26. Kaip minėta, konstitucinio teisingumo įgyvendinimas suponuoja tai, kad Konstitucijai prieštaraujantis teisės aktas (jo dalis) turi būti pašalintas iš teisės sistemos; todėl Konstitucinis Teismas pagal Konstituciją privalo šalinti iš teisės sistemos visas antikonstitucines nuostatas, kurių prieštaravimas Konstitucijai paaiškėja nagrinėjamoje konstitucinės justicijos byloje.
Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, jog jis, nustatęs, kad Konstitucijai prieštarauja įstatymo, kurio atitikties Konstitucijai pareiškėjas neginčija, nuostatos, kuriomis yra įsiterpiama į ginčijamo įstatymo reguliuojamus santykius, privalo tai konstatuoti; jeigu Konstitucinis Teismas nekonstatuotų, kad Konstitucijai prieštarauja pareiškėjo neginčijamas teisės aktas, susijęs su pareiškėjo ginčijamu teisės aktu, tai neatitiktų Konstitucinio Teismo konstitucinės paskirties vykdyti konstitucinį teisingumą, garantuoti Konstitucijos viršenybę teisės sistemoje ir konstitucinį teisėtumą.
27. Pažymėtina, kad Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „kuriai vadovauja Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (toliau – Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymas) nustatyta tvarka vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras (toliau – meras)“ nustatyti šie mero teisinio statuso elementai: meras yra vienas iš savivaldybės tarybos narių; meras yra tiesiogiai renkamas vienmandatėje rinkimų apygardoje; merui pavestos savivaldybės tarybos vadovo funkcijos. Pažymėtina ir tai, kad šiuos mero teisinio statuso elementus įtvirtinančios nuostatos yra susijusios su Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 1 straipsnio 3, 4 dalimis, kuriose nustatyta:
„3. Viena savivaldybė sudaro vieną daugiamandatę rinkimų apygardą. Pagal proporcinę rinkimų sistemą savivaldybėje (daugiamandatėje apygardoje) renkami šios savivaldybės tarybos nariai (išskyrus savivaldybės tarybos narį – merą).
27.1. Kaip minėta, pagal Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 1 straipsnio 3, 4 dalyse nustatytą teisinį reguliavimą savivaldybės, kaip įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto, bendruomenė renka jos savivaldos teisę įgyvendinančios savivaldybės tarybos narius dviem būdais:
– savivaldybės tarybos nariai, išskyrus merą, renkami pagal proporcinę rinkimų sistemą vienoje daugiamandatėje rinkimų apygardoje, kuri apima visą savivaldybės teritoriją, taigi visą savivaldybės bendruomenę;
– meras renkamas pagal absoliučios daugumos rinkimų sistemą vienoje vienmandatėje rinkimų apygardoje, kuri taip pat apima visą savivaldybės teritoriją, taigi visą savivaldybės bendruomenę, t. y. meras renkamas tokio paties dydžio vienmandatėje rinkimų apygardoje, kaip ir daugiamandatė rinkimų apygarda, kurioje renkami kiti savivaldybės tarybos nariai.
Minėta ir tai, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punktą (2014 m. birželio 26 d. redakcija) meras inter alia yra išskirtinis savivaldybės tarybos narys – savivaldybės tarybos vadovas.
27.2. Atsižvelgiant į tai, pažymėtina, kad Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 1 straipsnio 3, 4 dalyse nustatytu teisiniu reguliavimu yra įtvirtintas išskirtinis mero, kaip vieno iš savivaldybės tarybos narių, išrinkimo į pareigas būdas: jis yra vienintelis savivaldybės tarybos narys, renkamas pagal absoliučios daugumos rinkimų sistemą tokio paties dydžio savivaldybės bendruomenės, kuri pagal proporcinę rinkimų sistemą renka visus kitus savivaldybės tarybos narius. Kartu pažymėtina, kad šiuo teisiniu reguliavimu yra nustatytas išskirtinis mero, kaip savivaldybės tarybos vadovo, išrinkimo į šias pareigas savivaldybės taryboje būdas: savivaldybės tarybos vadovą, kuris taip pat yra savivaldybės tarybos narys, renka ne savivaldybės tarybos nariai, o savivaldybės bendruomenė.
Pažymėtina, kad toks teisinis reguliavimas yra įtvirtintas Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 1 straipsnio 3 dalies nuostatoje „(išskyrus savivaldybės tarybos narį – merą)“, taip pat 4 dalyje.
27.3. Taigi Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 1 straipsnio 3 dalies nuostatoje „(išskyrus savivaldybės tarybos narį – merą)“, 4 dalyje nustatytas teisinis reguliavimas tuo aspektu, kad juo įtvirtinamas išskirtinis mero, kaip vieno iš savivaldybės tarybos narių ir jos vadovo, išrinkimo į pareigas būdas, yra tapatus įtvirtintajam Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „kuriai vadovauja Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (toliau – Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymas) nustatyta tvarka vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras (toliau – meras)“.
Pažymėtina, kad tuo pačiu aspektu Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 1 straipsnio 3 dalies nuostatoje „(išskyrus savivaldybės tarybos narį – merą)“, 4 dalyje nustatytas teisinis reguliavimas yra tapatus ir įtvirtintajam Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „Meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui“, kurioje, kaip minėta, taip pat įtvirtintas išskirtinis savivaldybės tarybos vadovo išrinkimo į šias pareigas savivaldybės taryboje būdas (jį renka ne savivaldybės tarybos nariai, o savivaldybės bendruomenė).
27.4. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime konstatuota, kad toks teisinis reguliavimas, koks yra įtvirtintas Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „kuriai vadovauja Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (toliau – Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymas) nustatyta tvarka vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras (toliau – meras)“, 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „Meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui“, vertintinas kaip pažeidžiantis Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse įtvirtintą savivaldybių tarybų narių, kaip atitinkamos teritorinės bendruomenės atstovų, lygaus mandato (statuso) principą, kuris suponuoja vienodą konstitucinį visų savivaldybės tarybos narių statusą, inter alia vienodas teises dalyvauti savivaldybės tarybos darbe, be kita ko, teisę būti išrinktiems į pareigas savivaldybės taryboje.
Atsižvelgiant į tai, remiantis tais pačiais argumentais konstatuotina, kad Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalims prieštarauja ir Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 1 straipsnio 3 dalies nuostata „(išskyrus savivaldybės tarybos narį – merą)“, 4 dalis.
VII
Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1, 5 dalių nuostatų, 7 dalies,
Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 2 straipsnio 2 dalies nuostatos
atitikties Konstitucijai vertinimas
28. Kaip minėta, konstitucinio teisingumo įgyvendinimas suponuoja tai, kad Konstitucijai prieštaraujantis teisės aktas (jo dalis) turi būti pašalintas iš teisės sistemos; todėl Konstitucinis Teismas pagal Konstituciją privalo šalinti iš teisės sistemos visas antikonstitucines nuostatas, kurių prieštaravimas Konstitucijai paaiškėja nagrinėjamoje konstitucinės justicijos byloje.
Minėta ir tai, kad Konstitucinis Teismas, nustatęs, jog Konstitucijai prieštarauja pareiškėjo neginčijamos nuostatos, įtvirtintos tame pačiame teisės akte, kurio kitų nuostatų atitiktį Konstitucijai pareiškėjas ginčija, taip pat nustatęs, kad Konstitucijai prieštarauja įstatymo, kurio atitikties Konstitucijai pareiškėjas neginčija, nuostatos, kuriomis yra įsiterpiama į ginčijamo įstatymo reguliuojamus santykius, privalo tai konstatuoti.
29. Kaip minėta, Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytas išskirtinis mero išrinkimo į pareigas būdas yra susijęs inter alia su šiame įstatyme nustatytais reikalavimais merui ir jo įgaliojimų netekimo pagrindais.
29.1. Pažymėtina, kad Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punktas (2014 m. birželio 26 d. redakcija) yra susijęs su šio įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostata „Meru ir mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“.
Kaip minėta, šioje nuostatoje įtvirtintas reikalavimas savivaldybės tarybos nariams – merui ir mero pavaduotojams būti Lietuvos Respublikos piliečiais: tai yra papildomas reikalavimas asmenims, kurie gali būti renkami savivaldybės tarybos nariu – meru (jis nenustatytas asmenims, kurie gali būti renkami kitais savivaldybės tarybos nariais); kartu tai yra papildomas reikalavimas išrinktiems savivaldybės tarybos nariams, kurie savivaldybės tarybos gali būti skiriami į mero pavaduotojo pareigas.
29.2. Vertinant Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatos „Meru ir mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ atitiktį Konstitucijai, pažymėtina, kad, kaip minėta:
– pagal Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalį, reguliuodamas savivaldybių tarybų rinkimų santykius, įstatymų leidėjas turi paisyti inter alia lygios rinkimų teisės reikalavimų, inter alia nustatyti vienodus iš Konstitucijos kylančius ir jai neprieštaraujančius reikalavimus kandidatams į savivaldybių tarybų narius; Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje nėra nustatytas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas aktyviajai ir pasyviajai rinkimų teisei įgyvendinti savivaldybių tarybų rinkimuose, inter alia nėra nustatyta, jog tam, kad koks nors savivaldybės tarybos narys būtų išrinktas, jam būtų keliamas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas; pagal Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalį aktyviajai ir pasyviajai rinkimų teisei renkant savivaldybių tarybų narius turėti būtinas teisinis faktas – asmens nuolatinis gyvenimas atitinkamame Lietuvos Respublikos teritorijos administraciniame vienete nepriklausomai nuo asmens pilietybės;
– Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse įtvirtintas savivaldybių tarybų narių, kaip atitinkamos teritorinės bendruomenės atstovų, lygaus mandato (statuso) principas suponuoja tai, kad konstitucinis visų savivaldybės tarybos narių statusas yra vienodas, nepaisant to, ar jie išrinkti taikant vieną (proporcinę arba mažoritarinę) rinkimų sistemą, ar skirtingas rinkimų sistemas (įstatymų leidėjui pasirinkus vadinamąją mišrią savivaldybių tarybų narių rinkimų sistemą); tai reiškia, kad pagal Konstituciją, inter alia jos 119 straipsnio 1, 2 dalis, kiekvienas savivaldybės tarybos narys atstovauja visai atitinkamai teritorinei bendruomenei, visi savivaldybės tarybos nariai yra lygūs, jie turi turėti vienodas galimybes dalyvauti savivaldybės tarybos darbe, inter alia vienodas teises būti išrinkti į pareigas savivaldybės taryboje.
29.3. Konstatuotina, kad Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „Meru <...> gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ yra įtvirtintas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas asmenims, kurie gali būti renkami savivaldybės tarybos nariu – meru, nenustatytas Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje pasyviajai rinkimų teisei įgyvendinti savivaldybių tarybų rinkimuose, kad asmenys būtų renkami savivaldybių tarybų nariais. Atsižvelgiant į tai, taip pat konstatuotina, kad Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ įtvirtintas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas savivaldybės tarybos nariams, kad jie galėtų savivaldybės taryboje eiti mero pavaduotojo pareigas, nors toks reikalavimas Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje asmenims, kurie gali būti renkami savivaldybių tarybų nariais, nenustatytas.
29.4. Taigi Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „Meru <...> gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ įtvirtintu teisiniu reguliavimu nepaisyta Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje įtvirtinto lygios rinkimų teisės reikalavimo nustatyti vienodus iš Konstitucijos kylančius ir jai neprieštaraujančius reikalavimus kandidatams į savivaldybių tarybų narius, o nuostatoje „mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ įtvirtintu teisiniu reguliavimu nepaisyta Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse įtvirtinto savivaldybių tarybų narių, kaip atitinkamos teritorinės bendruomenės atstovų, lygaus mandato (statuso) principo, kuris suponuoja vienodą konstitucinį visų savivaldybės tarybos narių statusą, inter alia vienodas teises dalyvauti savivaldybės tarybos darbe, be kita ko, teisę būti išrinktiems į pareigas savivaldybės taryboje.
30. Pažymėtina, kad su Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostata „mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ yra susijusi šio straipsnio 5 dalis, kurioje nustatyti mero pavaduotojų įgaliojimų netekimo pagrindai.
30.1. Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 5 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatyta: „Mero pavaduotojo įgaliojimai nutrūksta, jeigu jis netenka Lietuvos Respublikos pilietybės arba savivaldybės tarybos nario mandato.“ Taigi šios dalies nuostatoje „jis netenka Lietuvos Respublikos pilietybės“ yra įtvirtintas specialus mero pavaduotojo įgaliojimų netekimo pagrindas – Lietuvos Respublikos pilietybės netekimas, nenustatytas kitoms pareigoms savivaldybės taryboje, į kurias savivaldybės tarybos narius skiria savivaldybės taryba.
30.2. Kaip minėta, Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 5 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „jis netenka Lietuvos Respublikos pilietybės“ įtvirtintą specialų mero pavaduotojo įgaliojimų netekimo pagrindą – Lietuvos Respublikos pilietybės netekimą – lemia minėtas Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ įtvirtintas papildomas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas išrinktiems savivaldybės tarybos nariams, kurie savivaldybės tarybos gali būti skiriami į mero pavaduotojo pareigas.
30.3. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime konstatuota, kad Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ įtvirtintu teisiniu reguliavimu nepaisyta Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalyse įtvirtinto savivaldybių tarybų narių, kaip atitinkamos teritorinės bendruomenės atstovų, lygaus mandato (statuso) principo, kuris suponuoja vienodą konstitucinį visų savivaldybės tarybos narių statusą, inter alia vienodas teises dalyvauti savivaldybės tarybos darbe, be kita ko, teisę būti išrinktiems į pareigas savivaldybės taryboje.
Atsižvelgiant į tai, remiantis tais pačiais argumentais konstatuotina, kad Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalims prieštarauja ir Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 5 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostata „jis netenka Lietuvos Respublikos pilietybės“.
31. Pažymėtina, kad su Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostata „Meru <...> gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ yra susijusi šio straipsnio 7 dalis, kurioje nustatyta: „Meras netenka savo įgaliojimų ir savivaldybės tarybos nario mandato, jeigu jis netenka Lietuvos Respublikos pilietybės.“
31.1. Kaip minėta, Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 7 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) yra nustatytas specialus savivaldybės tarybos nario – mero įgaliojimų netekimo pagrindas – Lietuvos Respublikos pilietybės netekimas, kuris nėra nustatytas kitų savivaldybės tarybos narių įgaliojimams.
Minėta ir tai, kad tokį specialų savivaldybės tarybos nario – mero įgaliojimų netekimo pagrindą taip pat lemia inter alia minėtoje Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „Meru <...> gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ įtvirtintas papildomas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas asmenims, kurie gali būti renkami savivaldybės tarybos nariu – meru.
31.2. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime konstatuota, kad Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „Meru <...> gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ įtvirtintu teisiniu reguliavimu nepaisyta Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje įtvirtinto lygios rinkimų teisės reikalavimo nustatyti vienodus iš Konstitucijos kylančius ir jai neprieštaraujančius reikalavimus kandidatams į savivaldybių tarybų narius.
Atsižvelgiant į tai, remiantis tais pačiais argumentais konstatuotina, kad Konstitucijos 119 straipsnio 2 daliai prieštarauja ir Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 7 dalis (2014 m. birželio 26 d. redakcija).
32. Kaip minėta, Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytas išskirtinis mero išrinkimo į pareigas būdas yra susijęs inter alia su Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje (2018 m. birželio 14 d. redakcija) nustatytais reikalavimais merui.
32.1. Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje (2018 m. birželio 14 d. redakcija) inter alia nustatyta: „Savivaldybės tarybos nariu gali būti renkamas nuolatinis šios savivaldybės gyventojas, kuriam rinkimų dieną yra sukakę 18 metų, o savivaldybės tarybos nariu – meru, – Lietuvos Respublikos pilietis, kuris gali būti renkamas šios savivaldybės tarybos nariu.“
Kaip minėta, Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje (2018 m. birželio 14 d. redakcija) asmenims, kurie gali būti renkami savivaldybės tarybos nariu – meru, yra nustatytas papildomas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas, nenustatytas asmenims, kurie gali būti renkami kitais savivaldybės tarybos nariais. Pažymėtina, kad toks reikalavimas įtvirtintas nuostatoje „o savivaldybės tarybos nariu – meru, – Lietuvos Respublikos pilietis, kuris gali būti renkamas šios savivaldybės tarybos nariu“.
Minėta ir tai, kad toks reikalavimas taip pat įtvirtintas Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „Meru <...> gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“.
32.2. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime konstatuota, kad Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „Meru <...> gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ įtvirtintas Lietuvos Respublikos pilietybės reikalavimas asmenims, kurie gali būti renkami savivaldybės tarybos nariu – meru, nėra nustatytas Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje pasyviajai rinkimų teisei įgyvendinti savivaldybių tarybų rinkimuose, kad asmenys būtų renkami savivaldybių tarybų nariais. Atsižvelgiant į tai, taip pat konstatuota, kad Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatoje „Meru <...> gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ įtvirtintu teisiniu reguliavimu nepaisyta Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje įtvirtinto lygios rinkimų teisės reikalavimo nustatyti vienodus iš Konstitucijos kylančius ir jai neprieštaraujančius reikalavimus kandidatams į savivaldybių tarybų narius.
Remiantis tais pačiais argumentais konstatuotina, kad Konstitucijos 119 straipsnio 2 daliai prieštarauja ir Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 2 straipsnio 2 dalies (2018 m. birželio 14 d. redakcija) nuostata „o savivaldybės tarybos nariu – meru, – Lietuvos Respublikos pilietis, kuris gali būti renkamas šios savivaldybės tarybos nariu“.
32.3. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, darytina išvada, kad Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 2 straipsnio 2 dalies (2018 m. birželio 14 d. redakcija) nuostata „o savivaldybės tarybos nariu – meru, – Lietuvos Respublikos pilietis, kuris gali būti renkamas šios savivaldybės tarybos nariu“ prieštarauja Konstitucijos 119 straipsnio 2 daliai.
VIII
Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies, 20 straipsnio 2 dalies
atitikties Konstitucijai vertinimas
33. Šioje konstitucinės justicijos byloje tiriama, be kita ko, Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek pagal ją, pasak pareiškėjos, savivaldybės meras yra prilyginamas savarankiškai viešojo administravimo funkcijas vykdančiai savivaldos institucijai, 20 straipsnio 2 dalies (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais) tiek, kiek pagal joje nustatytus mero įgaliojimus jis, pasak pareiškėjos, yra prilygintas atskirai vienasmenei savivaldybės institucijai, turinčiai vykdomosios institucijos bruožų, atitiktis Konstitucijos 119 straipsniui.
34. Pareiškėjos nuomone, pagal Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalį (2014 m. birželio 26 d. redakcija) savivaldybės meras yra prilyginamas savarankiškai viešojo administravimo funkcijas vykdančiai savivaldos institucijai, o atsižvelgiant į šio įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija su vėlesniais pakeitimais) nustatytų savivaldybės mero įgaliojimų pobūdį ir esmę, jis turi ir vykdomosios institucijos bruožų. Pasak pareiškėjos, toks teisinis reguliavimas neatitinka Konstitucijos 119 straipsnyje nustatytos vietos savivaldos institucijų sistemos, kurioje atstovaujamoji institucija yra savivaldybės taryba, turinti išskirtinę padėtį ir kompetenciją jai atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu; Konstitucijoje neišskirtas joks vienasmenis subjektas, kuris galėtų būti inkorporuotas į atstovaujamosios institucijos sudėtį ir kartu savarankiškai vykdytų viešojo administravimo ir vykdomąsias funkcijas.
35. Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) inter alia nustatyta: „Vietos valdžios funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba ir meras, įgyvendindami įstatymuose nustatytus įgaliojimus. Viešojo administravimo funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba, meras, savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos), kiti savivaldybės įstaigų ir tarnybų vadovai, valstybės tarnautojai, kuriems teisės aktai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises savivaldybės teritorijoje.“
35.1. Sprendžiant dėl Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) tiek, kiek pareiškėjos nurodyta, atitikties Konstitucijai, pažymėtina, kad, kaip minėta:
– Konstitucijoje, inter alia jos 119 straipsnio 1, 4 dalyse, yra numatytos dvi savivaldybių institucijų rūšys – savivaldybių tarybos (atstovaujamosios institucijos) ir joms atskaitingi vykdomieji organai (vykdomosios institucijos);
– iš Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalies matyti šie savivaldybių vykdomųjų institucijų bruožai: jų sudarymas savivaldybės tarybos sprendimu, atskaitingumas juos sudariusiai savivaldybės tarybai, vykdomųjų funkcijų atlikimas – įstatymų, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimų tiesioginis įgyvendinimas; Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalyje nurodyti vykdomieji organai nėra savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai vienetai (padaliniai), turintys užtikrinti pačios savivaldybės tarybos darbą; pagal Konstituciją savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai negali būti sudaromi iš juos sudarančių savivaldybių tarybų narių.
35.2. Kaip minėta, Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) yra nustatyta, kad tiek savivaldybės taryba, tiek meras, įgyvendindami jiems įstatymuose nustatytus įgaliojimus, vykdo savivaldybių funkcijas, kurios pagal veiklos pobūdį apibūdinamos kaip vietos valdžios ir viešojo administravimo funkcijos; pagal šį teisinį reguliavimą, aiškinamą Viešojo administravimo įstatymo (2020 m. gegužės 28 d. redakcija) 2 straipsnio 18, 20 dalių, 5 straipsnio 1 dalies 1 punkto a papunkčio kontekste, savivaldybės taryba ir meras yra atskiri viešojo administravimo subjektai.
Atsižvelgiant į tai šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu apibendrinant Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą, pažymėta, kad pagal jį meras yra atskira nuo savivaldybės tarybos vienasmenė savivaldybės institucija, turintis jam įstatymuose nustatytus vietos valdžios ir viešojo administravimo įgaliojimus inter alia atlikti vykdomojo pobūdžio veiklą – įgyvendinti teisės aktus, inter alia įstatymus, Vyriausybės nutarimus, savivaldybės tarybos sprendimus.
Minėta, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punktą (2014 m. birželio 26 d. redakcija) meras inter alia yra savivaldybės tarybos narys.
35.3. Taigi pagal Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatose „Vietos valdžios funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba ir meras, įgyvendindami įstatymuose nustatytus įgaliojimus. Viešojo administravimo funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba, meras, savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos), kiti savivaldybės įstaigų ir tarnybų vadovai, valstybės tarnautojai, kuriems teisės aktai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises savivaldybės teritorijoje“ įtvirtintą teisinį reguliavimą, be savivaldybės tarybos ir savivaldybės vykdomosios institucijos (vykdomųjų institucijų), yra nustatyta dar viena atskira savivaldybės institucija – meras, turintis jam įstatymuose nustatytus vietos valdžios ir viešojo administravimo įgaliojimus inter alia atlikti vykdomojo pobūdžio veiklą – įgyvendinti teisės aktus, inter alia įstatymus, Vyriausybės nutarimus, savivaldybės tarybos sprendimus. Pažymėtina, kad pagal šį teisinį reguliavimą merui, kuris inter alia yra savivaldybės atstovaujamosios institucijos – savivaldybės tarybos narys, suteikti inter alia vykdomosios institucijos įgaliojimai.
35.4. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime konstatuota, kad Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2014 m. birželio 26 d. redakcija) įtvirtintu ginčijamu teisiniu reguliavimu yra nustatyta Konstitucijoje, inter alia jos 119 straipsnio 1, 4 dalyse, nenumatyta savivaldybės institucija (savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras), kuri nėra nei atstovaujamoji institucija (savivaldybės taryba), nei savivaldybės tarybos sprendimu sudaroma vykdomoji ar kitokia savivaldybės institucija. Konstatuotina, kad taip pat vertintinas ir ginčijamas Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nustatytas teisinis reguliavimas.
Be to, konstatuotina, kad ginčijamu teisiniu reguliavimu nepaisyta ir iš Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalies kylančio reikalavimo nesuteikti vykdomųjų institucijų įgaliojimų savivaldybių atstovaujamųjų institucijų – savivaldybių tarybų nariams.
35.5. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, konstatuotina, kad Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatos „Vietos valdžios funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba ir meras, įgyvendindami įstatymuose nustatytus įgaliojimus. Viešojo administravimo funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba, meras, savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos), kiti savivaldybės įstaigų ir tarnybų vadovai, valstybės tarnautojai, kuriems teisės aktai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises savivaldybės teritorijoje“ tiek, kiek pagal jas vietos valdžios ir viešojo administravimo funkcijas atlieka meras, prieštarauja Konstitucijos 119 straipsnio 1, 4 dalims.
36. Pažymėtina, kad su Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje (2014 m. birželio 26 d. redakcija) įtvirtintu teisiniu reguliavimu yra susijusi šio įstatymo 20 straipsnio 2 dalis (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais), kurioje yra sukonkretinti mero įgaliojimai.
36.1. Kaip minėta, iš visuminio Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais) nustatyto teisinio reguliavimo matyti, kad joje įtvirtinti mero šių rūšių įgaliojimai:
– mero, kaip savivaldybės tarybos vadovo, įgaliojimai, kaip antai susiję su savivaldybės tarybos veiklos planavimu ir organizavimu, kandidatūrų į pareigas savivaldybės taryboje siūlymu, savivaldybės tarybos sekretoriato darbo organizavimu (1, 4, 6, 7, 8, 9, 10 punktai);
– mero, kaip savivaldybės vadovo, atliekami vietos valdžios įgaliojimai, kaip antai susiję su atstovavimu savivaldybei, mero pavaduotojų veiklos sričių nustatymu, vykdomųjų ir kitų savivaldybės institucijų sudarymu, kontrole ir priežiūra, biudžetinių ir viešųjų įstaigų vadovų skyrimu, gyvenamųjų vietovių ar jų dalių suskirstymu į seniūnaitijas, vietos gyventojų apklausos skelbimu (2, 3, 4, 5, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 22, 23 punktai);
– mero, kaip viešojo administravimo subjekto, įgaliojimai inter alia atlikti vykdomojo pobūdžio veiklą, kaip antai susiję su nekilnojamojo turto nuosavybės teisių religinėms bendrijoms ir bendruomenėms atkūrimu, leidimų naudoti žūklės plotus ir žuvų išteklių naudojimo, atkūrimo ir apsaugos priemonių planų tvirtinimu, patalpų Seimo nariams suteikimu (18, 19, 21 punktai).
Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu apibendrinant Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais) nustatytą teisinį reguliavimą pažymėta, kad pagal jį merui suteikti ne tik savivaldybės tarybos vadovo, bet ir nuo savivaldybės tarybos įgaliojimų atskiri vietos valdžios ir viešojo administravimo subjekto įgaliojimai, inter alia atlikti vykdomojo pobūdžio veiklą – įgyvendinti teisės aktus, inter alia įstatymus, Vyriausybės nutarimus, savivaldybės tarybos sprendimus.
36.2. Konstatuotina, kad Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais) nustatytas teisinis reguliavimas tuo aspektu, kad juo įtvirtinti mero, kuris inter alia yra savivaldybės tarybos narys, vietos valdžios ir viešojo administravimo įgaliojimai inter alia atlikti vykdomojo pobūdžio veiklą – įgyvendinti teisės aktus, inter alia įstatymus, Vyriausybės nutarimus, savivaldybės tarybos sprendimus, yra tapatus įtvirtintajam Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatose „Vietos valdžios funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba ir meras, įgyvendindami įstatymuose nustatytus įgaliojimus. Viešojo administravimo funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba, meras, savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos), kiti savivaldybės įstaigų ir tarnybų vadovai, valstybės tarnautojai, kuriems teisės aktai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises savivaldybės teritorijoje“ tiek, kiek pagal jas vietos valdžios ir viešojo administravimo funkcijas atlieka meras.
36.3. Šiame Konstitucinio Teismo nutarime konstatuota, kad minėtose Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatose įtvirtintu teisiniu reguliavimu yra nustatyta Konstitucijoje, inter alia jos 119 straipsnio 1, 4 dalyse, nenumatyta savivaldybės institucija (savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras), kuri nėra nei atstovaujamoji institucija (savivaldybės taryba), nei savivaldybės tarybos sprendimu sudaroma vykdomoji ar kitokia savivaldybės institucija, taip pat nepaisyta iš Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalies kylančio reikalavimo nesuteikti vykdomųjų institucijų įgaliojimų savivaldybių atstovaujamųjų institucijų – savivaldybių tarybų nariams.
36.4. Atsižvelgiant į tai, remiantis tais pačiais argumentais konstatuotina, kad Konstitucijos 119 straipsnio 1, 4 dalims prieštarauja ir visuminis Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais) nustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį, kaip minėta, nustatyti mero, kaip savivaldybės tarybos vadovo, vietos valdžios institucijos ir viešojo administravimo subjekto, įgaliojimai.
IX
Dėl Konstitucinio Teismo nutarimo oficialaus paskelbimo
37. Konstitucijos 102 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Konstitucinis Teismas sprendžia, ar įstatymai ir kiti Seimo aktai neprieštarauja Konstitucijai, o Respublikos Prezidento ir Vyriausybės aktai – Konstitucijai ir įstatymams.
Kaip ne kartą yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, jis vykdo konstitucinę teisminę kontrolę; Konstitucinis Teismas – konstitucinės justicijos institucija; pagal savo kompetenciją spręsdamas dėl žemesnės galios teisės aktų (jų dalių) atitikties aukštesnės galios teisės aktams, inter alia (ir pirmiausia) Konstitucijai, ir vykdydamas kitus savo konstitucinius įgaliojimus, Konstitucinis Teismas – savarankiškas ir nepriklausomas teismas – vykdo konstitucinį teisingumą, garantuoja Konstitucijos viršenybę teisės sistemoje ir konstitucinį teisėtumą.
Šiame kontekste pažymėtina, kad iš Konstitucijos kylanti konstitucinio teisingumo samprata suponuoja ne formalų, nominalų vykdomą konstitucinį teisingumą, o tokius Konstitucinio Teismo baigiamuosius aktus, kurie savo turiniu nėra neteisingi; priešingu atveju, nesudarius galimybės Konstituciniam Teismui pagal jam suteiktus įgaliojimus priimti tokio baigiamojo akto, kuris atitiktų teisingumo kriterijus, nebūtų užtikrinta Konstitucijos viršenybė teisės sistemoje, būtų užkirstas kelias vykdyti konstitucinį teisingumą ir užtikrinti konstitucinį teisėtumą; Konstitucinio Teismo įgaliojimai vykdyti konstitucinį teisingumą ir užtikrinti konstitucinį teisėtumą yra neatskiriami nuo konstitucinio teisinės valstybės principo imperatyvų, inter alia nuo teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio saugumo, teisinio tikrumo, teisingumo, protingumo reikalavimų (2018 m. birželio 19 d., 2019 m. balandžio 16 d., 2020 m. rugpjūčio 28 d. nutarimai).
38. Šiuo Konstitucinio Teismo nutarimu svarbiausios Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija), Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatos, susijusios su savivaldybių merų rinkimais ir įgaliojimais, pripažintos prieštaraujančiomis Konstitucijai. Pažymėtina, kad šios Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija), Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatos yra sistemiškai susijusios su daugeliu kitų šių įstatymų nuostatų.
38.1. Pagal Konstitucijos 107 straipsnio 1 dalį teisės aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbiamas Konstitucinio Teismo sprendimas, kad tas teisės aktas (ar jo dalis) prieštarauja Konstitucijai. Kaip ne kartą yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, kiekvienas Seimo priimtas teisės aktas (jo dalis), Konstitucinio Teismo nutarimu pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai, yra pašalinamas iš Lietuvos teisės sistemos, jis niekada nebegalės būti taikomas.
Taigi, įsigaliojus šiam Konstitucinio Teismo nutarimui, nebegalės būti taikomos svarbiausios Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija), Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatos, susijusios su savivaldybių merų rinkimais ir įgaliojimais, ir daugelis kitų šių įstatymų nuostatų.
38.2. Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje yra konstatuota, kad pagal Konstituciją Konstitucinis Teismas, įvertinęs inter alia tai, kokia teisinė situacija gali susidaryti įsigaliojus Konstitucinio Teismo nutarimui, gali nustatyti, kada tas Konstitucinio Teismo nutarimas turi būti oficialiai paskelbtas; Konstitucinis Teismas turi konstitucinius įgaliojimus nustatyti ir vėlesnę savo nutarimo, kuriuo tam tikras teisės aktas (jo dalis) buvo pripažintas prieštaraujančiu aukštesnės galios teisės aktams, inter alia (ir pirmiausia) Konstitucijai, oficialaus paskelbimo (taigi ir įsigaliojimo) datą tais atvejais, kai tą Konstitucinio Teismo nutarimą oficialiai paskelbus iškart po jo priėmimo teisės sistemoje galėtų susidaryti teisinio reguliavimo vakuumas ar kitos neapibrėžtys, dėl kurių galėtų būti iš esmės pakenkta kurioms nors Konstitucijoje įtvirtintoms, jos ginamoms ir saugomoms vertybėms (inter alia 2005 m. sausio 19 d., 2011 m. birželio 9 d., 2020 m. rugpjūčio 28 d. nutarimai). Taigi Konstitucinio Teismo nutarimo (inter alia nutarimo, kuriuo tam tikras įstatymas (jo dalis) pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai) oficialaus paskelbimo atidėjimas – iš Konstitucijos kylanti prielaida išvengti tam tikrų visuomenei ir valstybei, žmonių teisėms ir laisvėms nepalankių padarinių, kurių galėtų atsirasti, jeigu atitinkamas Konstitucinio Teismo nutarimas būtų oficialiai paskelbtas tuoj pat po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje ir tą jo oficialaus paskelbimo dieną įsigaliotų (inter alia 2005 m. sausio 19 d., 2012 m. vasario 6 d., 2020 m. rugpjūčio 28 d. nutarimai).
38.3. Paminėtina, kad pagal Konstitucinio Teismo įstatymo 84 straipsnio (2015 m. gegužės 14 d. redakcija) „Konstitucinio Teismo aktų ir Konstitucinio Teismo pirmininko pranešimų paskelbimas ir įsigaliojimas“ 3 dalį, atsižvelgdamas į konkrečias bylos aplinkybes, Konstitucinis Teismas gali nustatyti kitą, vėlesnę, Konstitucinio Teismo nutarimo, kuriuo tam tikras teisės aktas (jo dalis) pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai ar įstatymams, paskelbimo datą.
38.4. Pagal Konstituciją ir Konstitucinio Teismo įstatymą, oficialiai paskelbus šį Konstitucinio Teismo nutarimą, nuo jo oficialaus paskelbimo dienos dauguma Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija), Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) nuostatų negalės būti taikomos.
Todėl, jeigu Konstitucinio Teismo nutarimas šioje byloje būtų oficialiai paskelbtas iškart po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje, atsirastų vietos savivaldos teisinio reguliavimo spraga ir neapibrėžtumas, kuris iš esmės sutrikdytų vietos savivaldos sistemos funkcionavimą ir valstybės valdymą.
39. Šiame kontekste pažymėtina, kad, kaip minėta, Konstitucijoje nustatyta tvarka atitinkamai nepakeitus jos 119 straipsnio, įstatymu negali būti nustatyta atitinkamos teritorinės bendruomenės tiesiogiai renkama vienasmenė savivaldybės valdžios ir viešojo administravimo (vykdomoji) institucija (inter alia mero pavadinimu), inter alia atsakinga už įstatymų, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimų tiesioginį įgyvendinimą.
Taigi, jeigu įstatymų leidėjas nuspręstų nustatyti tokią vienasmenę savivaldybės instituciją, jis turėtų imtis Konstitucijos 119 straipsnio peržiūros. Pažymėtina, kad tai įstatymų leidėjas turėtų atlikti iki įsigaliojant šiam Konstitucinio Teismo nutarimui.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 53, 531, 54, 55, 56, 84 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
nutaria:
1. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija, TAR, 2014-07-11, Nr. 10138) nuostatos „<...> kuriai vadovauja Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (toliau – Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymas) nustatyta tvarka vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys – savivaldybės meras (toliau – meras). Meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus“ prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2, 4 dalims.
2. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija, TAR, 2014-07-11, Nr. 10138) nuostatos „Vietos valdžios funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba ir meras, įgyvendindami įstatymuose nustatytus įgaliojimus. Viešojo administravimo funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba, meras, savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos), kiti savivaldybės įstaigų ir tarnybų vadovai, valstybės tarnautojai, kuriems teisės aktai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises savivaldybės teritorijoje“ tiek, kiek pagal jas vietos valdžios ir viešojo administravimo funkcijas atlieka meras, prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 1, 4 dalims.
3. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 9 dalies (2019 m. vasario 14 d. redakcija, TAR, 2019-02-20, Nr. 2745) nuostata „Jeigu balsai pasiskirsto po lygiai (balsai laikomi pasiskirsčiusiais po lygiai tada, kai balsų „už“ gauta tiek pat, kiek „prieš“ ir „susilaikiusių“ kartu sudėjus), lemia mero balsas“ prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalims.
4. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija, TAR, 2014-07-11, Nr. 10138) nuostata „Meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui“ prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalims.
5. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija, TAR, 2014-07-11, Nr. 10138) nuostata „Meru ir mero pavaduotojais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai“ prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalims.
6. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 5 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija, TAR, 2014-07-11, Nr. 10138) nuostata „jis netenka Lietuvos Respublikos pilietybės“ prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalims.
7. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 7 dalis (2014 m. birželio 26 d. redakcija, TAR, 2014-07-11, Nr. 10138) prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 2 daliai.
8. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija, Žin., 2008, Nr. 113-4290) 20 straipsnio 2 dalis (su 2020 m. lapkričio 10 d. pakeitimais, TAR, 2020-11-16, Nr. 24013) prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 1, 4 dalims.
9. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija, TAR, 2014-07-11, Nr. 10139) 1 straipsnio 3 dalies nuostata „(išskyrus savivaldybės tarybos narį – merą)“, 4 dalis prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 1, 2 dalims.
10. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo 2 straipsnio 2 dalies (2018 m. birželio 14 d. redakcija, TAR, 2018-06-26, Nr. 10516) nuostata „o savivaldybės tarybos nariu – meru, – Lietuvos Respublikos pilietis, kuris gali būti renkamas šios savivaldybės tarybos nariu“ prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 2 daliai.
11. Šis Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas Teisės aktų registre turi būti oficialiai paskelbtas 2023 m. gegužės 3 d.
Šis Konstitucinio Teismo nutarimas yra galutinis ir neskundžiamas.
Konstitucinio Teismo teisėjai Elvyra Baltutytė
Gintaras Goda
Vytautas Greičius
Danutė Jočienė
Giedrė Lastauskienė
Algis Norkūnas
Daiva Petrylaitė
Dainius Žalimas