Administracinė byla Nr. A-1372-662/2015
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02594-2012-8
Procesinio sprendimo kategorija 30
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2015 m. balandžio 1 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (pranešėjas), Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (kolegijos pirmininkė) ir Skirgailės Žalimienės, rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovų Studijų kokybės vertinimo centro ir Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerijos apeliacinius skundus dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. lapkričio 21 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos edukologijos universiteto skundą atsakovams Studijų kokybės vertinimo centrui ir Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerijai dėl sprendimų panaikinimo.
n u s t a t ė:
I.
Pareiškėjas Lietuvos edukologijos universitetas (toliau – ir pareiškėjas, Universitetas, LEU) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą skundu (t. I, b. l. 1–13, t. II, b. l. 161–176), prašydamas:
1) panaikinti Studijų kokybės vertinimo centro (toliau – ir SKVC) 2012 m. liepos 25 d. sprendimą Nr. (duomenys neskelbtini);
2) panaikinti Komisijos Lietuvos edukologijos universiteto 2012 m. rugpjūčio 10 d. skundui Nr. (duomenys neskelbtini) dėl 2012 m. liepos 25 d. SKVC sprendimo Nr. (duomenys neskelbtini) „Dėl aukštosios mokyklos veiklos įvertinimo nagrinėti“ (toliau – ir Komisija) 2012 m. rugsėjo 4 d. sprendimą;
3) panaikinti švietimo ir mokslo ministro 2012 m. rugpjūčio 30 d. įsakymą Nr. (duomenys neskelbtini) (skunde nurodyta įsakymo data 2012 m. rugsėjo 30 d. laikytina rašymo apsirikimu, kadangi įsakymas buvo priimtas 2012 m. rugpjūčio 30 d.).
Pareiškėjas paaiškino, jog buvo inicijuotas jo išorinis veiklos vertinimas. Universitete 2012 m. balandžio 24 d.-2012 m. balandžio 26 d. lankėsi ekspertų grupė, kuri nagrinėjo pagrindines Universiteto veiklos sritis. Ekspertams buvo pateikta savianalizės ataskaita su priedais ir papildomi dokumentai. 2012 m. gegužės 23 d. Universitetas iš SKVC gavo elektroninį laišką, kuriame prašyta atsakyti į preliminarias išvadas ir pateikti pastabas dėl galimų faktologinių neatitikimų. Pareiškėjas 2012 m. birželio 6 d. pateikė atsakymą-aiškinamąjį raštą. Mokslo ir studijų stebėsenos ir analizės centras (toliau – ir MOSTA) taip pat atliko Universiteto realiųjų išteklių vertinimą ir 2012 m. birželio 22 d. priėmė sprendimą Nr. (duomenys neskelbtini) išteklius vertinti teigiamai. Aukštųjų mokyklų vertinimo komisija (toliau – ir Vertinimo komisija) 2012 m. liepos 3 d. svarstė ekspertų vertinimo išvadas dėl Universiteto veiklos ir rekomendavo SKVC pritarti ekspertų išvadoms. Nepriėmus SKVC sprendimo dėl Universiteto veiklos vertinimo, 2012 m. liepos 4 d. Švietimo ir mokslo ministerijoje vykusioje spaudos konferencijoje Švietimo ir mokslo ministras bei viceministrė pateikė informaciją, kad pareiškėjo veikla vertinama neigiamai. SKVC tik 2012 m. liepos 23 d. gavo ekspertų veiklos vertinimo išvadas su vertimu į valstybinę kalbą. Galutinis SKVC sprendimas dėl Universiteto veiklos įvertinimo buvo priimtas 2012 m. liepos 25 d., o Universitetas jį gavo 2012 m. liepos 27 d. Nurodė, jog pareiškėjas 2012 m. rugpjūčio 10 d. pateikė skundą Švietimo ir mokslo ministrui, tačiau ministro sudaryta Komisija 2012 m. rugsėjo 4 d. sprendimu skundo netenkino. Pareiškėjo teigimu, minėtas sprendimas su vertinimo išvadomis nėra pagrįstas objektyvia informacija ir duomenimis, išdėstyti motyvai nėra adekvatūs, aiškūs ir pakankami.
Pabrėžė, jog neteisingai nustatytas vertintinos veiklos laikotarpis, nes nebuvo atsižvelgta į 2012 m. birželio 22 d. MOSTA sprendimo Nr. (duomenys neskelbtini) laikotarpį, taigi buvo pažeistas viešosios teisės bendrojo draudimo principas, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnis, Aukštųjų mokyklų išorinio vertinimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. rugsėjo 22 d. nutarimu Nr. 1317 (toliau – ir Aprašas), 13 punktas, Aukštosios mokyklos veiklos vertinimo metodikos, patvirtintos Studijų kokybės vertinimo centro direktoriaus 2010 m. spalio 25 d. įsakymu Nr. 1-01-135 (toliau – ir Metodika), 5.3, 22, 25.1, 31, 32 ir 44 punktai.
Pažymėjo, kad ekspertų išvados yra administracinio akto motyvuojamoji dalis, todėl joms turi būti taikomi VAĮ 8 straipsnio reikalavimai. Metodikos 44 punktas, Aprašo 13 punktas įpareigoja vertinimą pagrįsti realiųjų išteklių vertinimo rezultatais, savianalizės suvestine bei kitais pateiktais duomenimis. Tačiau ekspertų išvadų vertinimo projektas Universitetui buvo persiųstas 2012 m. gegužės 23 d., o MOSTA sprendimą Nr. (duomenys neskelbtini) priėmė 2012 m. birželio 22 d. MOSTA atstovė elektroniniu laišku SKVC realiųjų išteklių vertinimo išvadą ir sprendimą persiuntė tik 2012 m. birželio 25 d. Apie pasikeitusį realiųjų išteklių reglamentavimą ir MOSTA atliktą naują vertinimą SKVC atstovė ekspertus informavo 2012 m. liepos 11 d. elektroniniu laišku. Pažymėjo, kad ankstesnio realiųjų išteklių vertinimo nebuvo, nes Aukštosios mokyklos realiųjų išteklių vertinimo metodikoje, patvirtintoje 2011 m. liepos 1 d. švietimo ir mokslo ministro įsakymu Nr. V-1170 (toliau – ir Realiųjų išteklių vertinimo metodika), nustatyta, kad realiųjų išteklių vertinimas atliekamas tik vadovaujantis aukštosios mokyklos statistiniais duomenimis, kuriais disponuoja pati mokykla. Tai reiškia, kad aukštoji mokykla negali būti vertinama laikotarpiu, kuriam nėra finansinės atskaitomybės ir oficialių statistinių duomenų.
Pareiškėjo nuomone, vertinimo metu buvo pažeistas Metodikos 25.1 punkte numatytas objektyvumo principas, nes ekspertai negalėjo atsižvelgti į MOSTA 2012 m. birželio 22 d. sprendimą. Be to, buvo pažeistas Metodikos 5.3 punkte nustatytas visuminio požiūrio principas, nes vertinant nebuvo atsižvelgta į vertinamų sričių tarpusavio sąveiką ir dermę, Universitetas įvertintas neigiamai, nors net trys sritys įvertintos teigiamai. Ekspertams pateiktoje savianalizės suvestinėje nurodyta, kad Universiteto veikla buvo grindžiama 2005–2010 m. Universiteto plėtros strategija, todėl ekspertai turėjo vertinti Universiteto 2005–2010 m. veiklos laikotarpį, taip pat ir savianalizės pirmajame skyriuje pateiktą strateginio valdymo dalį. Ekspertai vertinimą atliko nenuosekliai, pažeisdami teisės aktus, jie savo iniciatyva ir viršydami suteiktus įgaliojimus vertino laikotarpį nuo 2012 m. iki 2020 m., kuris nebuvo aprašomas savianalizės suvestinėje. Iš MOSTA 2012 m. birželio 22 d. sprendimo Nr. (duomenys neskelbtini) matyti, jog buvo vertinami 2008–2010 m. laikotarpio realieji universiteto ištekliai. Ekspertams pagal Metodikos 3, 44 punktus nustatyta pareiga atsižvelgti į MOSTA realiųjų išteklių vertinimą, todėl negali būti vertinama to laikotarpio veikla, kurio realiųjų išteklių įvertinimo nebuvo pateikta. Realieji ištekliai ir veikla turi būti vertinami lygiagrečiai, o Universiteto 2011 m. veiklos vertinimas yra neteisėtas.
Pabrėžė, jog 2012 m. gegužės 23 d. Universitetas gavo elektroninį laišką dėl pastabų pateikimo dėl galimų faktologinių neatitikimų preliminariose išvadose. Atsižvelgiant į MOSTA sprendimo datą, ekspertų preliminarios išvados jau buvo faktiškai suformuotos neatsižvelgiant į Universiteto realiųjų išteklių įvertinimą, apie atsižvelgimą į realiųjų išteklių vertinimą ekspertų išvadose nenurodyta. Komisijos teiginiai, jog ekspertai buvo susipažinę su MOSTA sprendimu, yra deklaratyvūs ir nepagrįsti faktine medžiaga. Prie elektroninio laiško ekspertų preliminarios išvados buvo pridėtos anglų kalba, o tai laikytina Lietuvos Respublikos valstybinės kalbos įstatymo (toliau – ir Valstybinės kalbos įstatymas) 3 straipsnio pažeidimu.
Pareiškėjas teigė, kad ekspertų grupė buvo sudaryta ir metodiškai koordinuota pažeidžiant Metodikos 22, 31, 32 punktus. Byloje nėra duomenų, kad vykdant Metodikos 31 punktą būtų organizuotas ekspertų mokymas. Pagal Metodikos 32 punktą savianalizės suvestinė bei realiųjų išteklių vertinimas ekspertams turi būti pateiktas prieš mėnesį iki vizito į aukštąją mokyklą, tačiau MOSTA sprendimas priimtas tik 2012 m. birželio 22 d. SKVC pripažino, kad netikrino ekspertų kvalifikacijos, todėl kyla abejonių dėl ekspertų parinkimo.
Pareiškėjas taip pat pažymėjo, jog įsigyjant ekspertų paslaugas apklausos būdu buvo pažeistas Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir Viešųjų pirkimų įstatymas) 9 straipsnis, nes pirkimo vertė viršijo 100 000 Lt. Nustačius imperatyvių viešuosius pirkimus reglamentuojančių teisės normų pažeidimus sudaryta sutartis turi būti pripažįstama niekine.
Pabrėžė, jog ekspertai vertindami Universiteto veiklą privalėjo vertinti strateginio valdymo sritį pagal strateginio plano tinkamumą, jo įgyvendinimo užtikrinimą ir viešinimą bei valdymo veiksmingumą, tačiau iš pateiktų išvadų matyti, jog jie tam tikrus valdymo srities kriterijus įvertino teigiamai, kitus – neigiamai. Pareiškėjui iš teisinio reguliavimo nebuvo aišku, kokia santykinė kiekvieno vertintino strateginio valdymo kriterijaus svarba, taigi susidaro absoliutaus teisinio neapibrėžtumo situacija, kuri negali būti vertinama pareiškėjo nenaudai. Metodikoje ir Apraše nėra nustatyta atitinkamų strateginio valdymo srities kriterijų neatitikimo proporcijų, kad ekspertai galėtų strateginio valdymo sritį įvertinti neigiamai. Ekspertų pateiktos pastabos dėl Universiteto veiklos yra tik rekomendacinio pobūdžio, teisės aktai nenustato išvadų galios Universitetui.
Akcentavo, jog visos sritys, išskyrus Metodikos 6.1 punkte nurodytą strateginį valdymą, buvo įvertintos teigiamai, ekspertai išvadų VII dalyje pažymėjo gerosios praktikos pavyzdžių, o rekomendacijose nenurodė nė vienos strateginio valdymo srities ar komponento, kuris būtų įvertintas neigiamai ar nepatenkinamai, tebuvo apsiribota rekomendacinio/vertinamojo pobūdžio pastabomis. Vieną strateginio valdymo sritį įvertinę neigiamai ekspertai padarė išvadą apie visą Universiteto veiklos neigiamą vertinimą, o tai pažeidžia proporcingumo ir protingumo principus. Pripažinus, kad aukštosios mokyklos veikla įvertinta teigiamai studijų ir mokymosi visą gyvenimą srityje, mokslo ir (arba) meno veiklos srityje, taip pat poveikio regionų ir visos šalies raidai srityje, t. y. iš esmės nustačius, kad tikslas yra pasiekiamas ir Universitetas kryptingai vykdo teisingą veiklą, kuri yra jo siekiamybė bei pagrindas, neproporcinga pripažinti, jog visa pareiškėjo veikla vertinama neigiamai. Tokiu atveju nėra aiški likusių trijų vertinamų sričių reikšmė.
Pareiškėjas pažymėjo, jog ekspertai pateikė nepagrįstą išvadą, kad nuolatinė išorinės Universiteto strateginės ir valdymo veiklos priežiūra daugiau nebeįmanoma. Prie ekspertams teiktos savianalizės suvestinės buvo pridėta 2006–2010 m. strategija, trimečiai 2008–2010 m., 2009–2010 m., 2010–2012 m. strateginiai planai, jų įgyvendinimo ataskaitos su kokybinių ir kiekybinių kriterijų reikšmėmis, 2012–2020 m. strateginio plano santrauka, strateginių planų įgyvendinimo stebėseną vykdančios strateginio planavimo grupės sudėtis, 2010 m. rektoriaus ataskaita, kurie vienareikšmiškai pagrindžia stebėsenos mechanizmų pakankamumą, nuoseklumą, strateginio plano sistemingą vertinimą ir įprasminimą. Aplinkybės dėl susidariusios teisinės situacijos 2011 m. buvo išsamiai išdėstytos pareiškėjo aiškinamajame rašte prie ekspertams teiktų dokumentų bei 2012 m. birželio 6 d. rašte, tačiau į šias aplinkybes nebuvo atsižvelgta. Nurodė, jog Universitete 2005–2010 m. buvo patvirtinta Universiteto taryba bei strateginis planas. Tą patvirtina švietimo ir mokslo ministro 2006 m. vasario 24 d. įsakymas Nr. ISAK-342, kuriuo buvo sudaryta Vilniaus pedagoginio universiteto taryba, bei švietimo ir mokslo ministro 2000 m. gruodžio 7 d. įsakymas Nr. 1451, kuriuo buvo patvirtinta ankstesnė Vilniaus pedagoginio universiteto taryba. Ekspertai privalėjo vadovautis teisės aktais ir vertinti tik aktualų bei teisėtą Universiteto veiklos 2005–2010 m. laikotarpį, kai Universiteto taryba veikė kaip legitimi ir teisėta institucija, o tam laikotarpiui aktualus strateginis planas buvo patvirtintas. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. rugsėjo 22 d. nutarimu Nr. 1317 Švietimo ir mokslo ministerija buvo įpareigota iki 2010 m. spalio 11 d. patvirtinti Realiųjų išteklių vertinimo metodiką, tačiau ji buvo patvirtinta tik 2011 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. V-1170. Patvirtinus Realiųjų išteklių vertinimo metodiką, aukštosios mokyklos pradėjo rengti ilgalaikių strateginių planų pakeitimus, savo veiklą bei išteklius orientuodamos į metodikoje nustatytus rodiklius. Tačiau atlikus strateginių planų korekcijas arba bent pasirengus jas atlikti pagal metodikoje nurodytus rodiklius, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas) panaikino universitetų tarybų įgaliojimus tvirtinti strateginius universitetų planus. Lietuvos Respublikos studijų ir mokslo įstatymo (toliau – ir Studijų ir mokslo įstatymas) 20 straipsnio 2 dalies 1 punktas buvo pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai. Įsigaliojus Konstitucinio Teismo 2011 m. gruodžio 22 d. nutarimui nebuvo legitimios Universiteto struktūrinės institucijos, galinčios tvirtinti strateginį planą, todėl iki 2012 m. balandžio 24 d. Universiteto taryba negalėjo turėti juridinių galimybių tvirtinti strateginį planą. Reikalavimai, kuriais vadovaudamiesi ekspertai privalėjo vertinti veiklą, negali būti vertinami atsietai nuo oficialaus teisėkūros subjekto leidžiamų teisės aktų ir oficialią konstitucinę jurisprudenciją formuojančio teisinio subjekto priimamų nutarimų. Ekspertai nesivadovavo oficialiais duomenimis, neatsižvelgė į nuo Universiteto valios nepriklausančią tuo metu susidariusią situaciją. Ekspertai bei atsakovai nepagrįstai nutyli, kad iš karto po to, kai Seimas 2012 m. balandžio 24 d. priėmė Mokslo ir studijų įstatymo pakeitimus bei šiuo įstatymu buvo įtvirtinta nuostata, jog iki valstybinių aukštųjų mokyklų tarybų sudarymo arba patvirtinimo senatas (akademinė taryba) atlieka Mokslo ir studijų įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje nustatytas tarybos funkcijas, taip pat ir strateginio plano tvirtinimą, senatas nedelsdamas per artimiausią posėdį 2012 m. gegužės 30 d. patvirtino Universiteto 2012–2020 m. strateginį planą, kuriame nustatė nuoseklius jo įgyvendinimo ir stebėsenos mechanizmus.
Pažymėjo, jog ekspertų vertinimo išvados buvo svarstytos 2012 m. liepos 3 d. Vertinimo komisijos posėdyje ir rekomenduota SKVC joms pritarti. Atsižvelgdamas į Vertinimo komisijos rekomendaciją SKVC priėmė skundžiamą sprendimą. Komisijos sprendimas, Vertinimo komisijos posėdžio protokolas, taip pat vizito metu vykusių susitikimų su Universiteto atstovais protokolai, ekspertų pastabos susitikimo metu pareiškėjui nebuvo atsiųsti, todėl pareiškėjas negali įsitikinti priimto sprendimo pagrįstumu bei objektyvumu ir yra pažeidžiama Universiteto teisė į apeliaciją bei teisminę gynybą. Atsiuntus skundžiamą sprendimą su išvadomis, tačiau nepateikus Vertinimo komisijos sprendimo buvo pažeisti teisinio apibrėžtumo bei teisėtumo principai, VAĮ 3 straipsnyje įtvirtintas objektyvumo principas, kadangi skundžiamo sprendimo sudėtinė dalis turėtų būti ne tik ekspertų išvados, tačiau ir Vertinimo komisijos sprendimas. Priimdama sprendimą Vertinimo komisija neturėjo ekspertų išvados, nes ji buvo gauta tik 2012 m. liepos 16 d. anglų kalba.
Pabrėžė, jog Europos aukštojo mokslo kokybės užtikrinimo nuostatos ir gairės (toliau – ir EGS) nėra privalomas teisės šaltinis ar Lietuvos Respublikoje patvirtintas teisės aktas, todėl nėra vykdytinos remiantis Lietuvos Respublikoje galiojančiu tarptautiniu ar lokaliniu teisės aktu, jos neturi privalomos galios subjektams Lietuvos Respublikoje, todėl ekspertų išvadose pateikti neįgyvendintų EGS pavyzdžiai negalėjo turėti įtakos pareiškėjo veiklos vertinimui.
Pareiškėjas nurodė, jog 2012 m. liepos 4 d. įvairiose žiniasklaidos priemonėse bei Švietimo ir mokslo ministerijoje vykusioje spaudos konferencijoje buvo pristatyti jo veiklos vertinimo rezultatai. Švietimo ir mokslo ministerijos tinklalapyje buvo paskelbtas pranešimas apie vykusią konferenciją su pateikta nuoroda į konferencijos metu rodytas skaidres, iš kurių turinio matyti, jog Universitetas yra įvertintas neigiamai. Dėl šios konferencijos ir joje pateikto vertinimo Universitetas pateikė raštą Prezidentei, Seimo Švietimo, mokslo ir kultūros komitetui, SKVC, Seimo kontrolierių įstaigai, Švietimo ir mokslo ministerijai, iš kurios atsakymo negavo. Universiteto veiklos vertinimas tuo metu nebuvo patvirtintas teisės aktų nustatyta tvarka. SKVC 2012 m. liepos 4 d. sprendimas dėl Universiteto veiklos vertinimo nebuvo priimtas, Universitetas paštu nebuvo gavęs sprendimo iš minėtos institucijos apie neigiamai įvertintą veiklą. Sprendimas nebuvo įsigaliojęs Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) tvarka, todėl negalėjo būti viešai paskelbtas. Toks Švietimo ir mokslo ministerijos išplatintas 2012 m. liepos 4 d. pranešimas, įvardijant duomenis bei informaciją, kuri nebuvo pagrįsta pagal teisės aktus teisiškai įsigaliojusiais įgaliotos institucijos sprendimais, yra nederamas, nerūpestingas bei sukeliantis abejonių dėl sąmoningo spaudimo SKVC priimti tokius sprendimus, kurie atitiktų a priori pateiktą neoficialią bei neteisėtą informaciją. Tokia informacija per įvairias žiniasklaidos priemones buvo pateikta per vykusį studentų priėmimą į aukštąsias mokyklas, o tai padarė neigiamą įtaką Universiteto reputacijai. Dėl tokių Švietimo ir mokslo ministerijos ir jos ministro veiksmų SKVC negalėjo priimti priešingo sprendimo.
Pareiškėjo teigimu, Komisijos, nagrinėjusios Universiteto skundą, sudėtis pažeidžia nešališkumo, skaidrumo ir nepriklausomumo principus. Komisijos nariai buvo arba Švietimo ir mokslo ministerijos, kuri įgaliojo SKVC priimti oficialų sprendimą dėl aukštosios mokyklos vertinimo, darbuotojai, įskaitant ministerijos N. P., vedusią aptartą konferenciją, arba SKVC, kurio sprendimą kvestionavo Universitetas, teikdamas 2012 m. rugpjūčio 10 d. skundą švietimo ir mokslo ministrui, darbuotojai. Komisija ir kiekvienas ją sudarantis narys kartu ar atskirai negali kritiškai ir nešališkai vertinti jo darbdavių priimtų sprendimų. Remdamasis Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT) sprendimu byloje Daktaras prieš Lietuvą, pareiškėjas tvirtino, kad faktas, jog N. P., kaip institucijos, kuri įgaliojo SKVC atlikti aukštosios mokyklos veiklos vertinimą, N. P., pati dalyvavo ir buvo Komisijos narė, sudaro prielaidas manyti, jog Komisija nebuvo nepriklausoma ir nešališka. Komisijos, sudarytos švietimo ir mokslo ministro 2012 m. rugsėjo 30 d. įsakymu Nr. (duomenys neskelbtini), sprendimas netenkinti Universiteto 2012 m. rugpjūčio 10 d. skundo negali būti pripažįstamas atitinkančiu individualiam administraciniam aktui keliamus reikalavimus. Komisija pateikė tik 2012 m. rugsėjo 4 d. posėdžio protokolą Nr. 1, kurio 5 punkte nurodyta, jog buvo nuspręsta netenkinti Universiteto skundo, taip pat pridėti SKVC paaiškinimai dėl Universiteto skundo pateikimo. Komisijos sprendimo nėra, tėra vykusį Komisijos posėdį patvirtinantis dokumentas (protokolas) bei posėdyje nagrinėti SKVC paaiškinimai. Taigi individualaus administracinio akto, suformuluojančio nustatytas ar suteiktas teises, pareigas Universitetui, nėra, o tai traktuotina kaip absoliutus VAĮ 8 straipsnio pažeidimas. SKVC sąmoningai suklaidino Komisiją, teigdamas, jog Universitetas nesikreipė į jį siekdamas gauti protokolą. Šį teiginį paneigia pareiškėjo 2012 m. liepos 20 d. prašymas pateikti visą medžiagą, susijusią su ekspertų vizitu į Universitetą, garso įrašus, protokolus, kuriuose būtų užfiksuoti susitikimai su Universiteto bendruomene. SKVC 2012 m. liepos 27 d. raštu Nr. (duomenys neskelbtini) atsisakė pateikti prašytą medžiagą, kadangi ji nevieša.
Pareiškėjas 2014 m. liepos 1 d. patikslintame skunde (IV t., b. l. 11–32), kuris laikytinas rašytiniais paaiškinimais (IV t., b. l. 214–215), pabrėžė, kad individualiame administraciniame sprendime nebuvo nurodytas norminis teisės aktas, kuriuo remiantis priimtas skundžiamas sprendimas vertinti Universiteto veiklą neigiamai, atsižvelgiant į vienos srities (strateginio valdymo) neigiamą įvertinimą. Nurodė, kad turėjo visų reikiamų laikotarpių strateginius planus, o strateginio veiklos plano stebėsenos mechanizmas pavestas Strateginio planavimo grupei. Be to, Universiteto veiklą, įskaitant strategijos įgyvendinimą, kontroliuoja Vidaus audito skyrius. Paaiškino, kad teisės aktai nenustato strateginio valdymo kaip esminio kriterijaus vertinant aukštosios mokyklos veiklą. Abejoja, ar SKVC tinkamai vykdė savo funkcijas, t. y. ar užtikrino reikalingą ekspertų grupės pasirengimą vertinti Universiteto veiklą. Be to, abejoja ir pačios ekspertų grupės sudarymu, t. y. kokiu būdu buvo atrinkti ekspertai, kokiu Viešųjų pirkimų įstatyme nustatytu būdu buvo įsigytos ekspertinės paslaugos vertinti Universitetą. Atkreipė dėmesį, kad faktas, jog ekspertų išvadų vertinimas SKVC buvo perduotas 2012 m. liepos 23 d., o ginčijamas sprendimas priimtas 2012 m. liepos 25 d., kelia abejonių, ar visi komisijos nariai galėjo pakankamai gerai suprasti ir įsigilinti į preliminarių ekspertų išvadų turinį.
Prašė kreiptis į Konstitucinį Teismą dėl Aprašo 21.3 punkto atitikties Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintam proporcingumo principui, nes pagal minėtą nuostatą aukštoji mokykla vertinama neigiamai, jeigu nors viena jos vertinamoji sritis įvertinama neigiamai, nors tai gali būti neesminis trūkumas, nekliudantis tinkamai atlikti funkcijas.
Atsakovas Studijų kokybės vertinimo centras atsiliepimu į pareiškėjo skundą (I t., b. l. 143–152) prašė skundą atmesti kaip nepagrįstą.
Paaiškino, kad dalyvaudama Europos aukštojo mokslo erdvėje (toliau – ir EAME) Lietuva nacionaliniu ir instituciniu lygiu įgyvendina bendras aukštojo mokslo kokybės ir jos vertinimo nuostatas. EAME aukštojo mokslo kokybės užtikrinimas grindžiamas ESG, kurios nustato vidinio kokybės užtikrinimo, išorinio kokybės užtikrinimo principus ir nuostatas išorinio kokybės užtikrinimo agentūroms. ESG yra patvirtinę visų Bolonijos reformų proceso aukštajame moksle dalyvaujančių šalių švietimo ministrai, taip pat ir švietimo ir mokslo ministras.
Aukštojo mokslo kokybės užtikrinimo principus apibrėžia Mokslo ir studijų įstatymas, kurio nuostatos yra suderintos su ESG. Aukštosiose mokyklose turėtų būti sukurta ir įgyvendinama kokybės užtikrinimo strategija, numatanti nuolatinį kokybės gerinimą. Išorinį kokybės vertinimą periodiškai atlieka kokybės vertinimo agentūros pagal pateiktą aukštųjų mokyklų atliktos savianalizės ataskaitą. Ji parengiama pagal visų proceso dalyvių nustatytus bei viešai paskelbtus tikslus, uždavinius ir kriterijus. Išorinio vertinimo išvados skelbiamos viešai ir numatoma tolesnė aukštosios mokyklos veiklos tobulinimo veikla. 2012 m. Europos aukštojo mokslo kokybės užtikrinimo asociacijos (ENQA) ekspertai teigiamai įvertino SKVC veiklą.
Nurodė, jog išorinis aukštosios mokyklos veiklos vertinimas apima realiųjų išteklių vertinimą ir veiklos atitikties vertinimą. Jį organizuoja Švietimo ir mokslo ministerijos įgaliota institucija. Realiųjų išteklių vertinimą ir veiklos atitikties vertinimą gali atlikti skirtingos įgaliotos institucijos, tokiu atveju sprendimą dėl aukštosios mokyklos įvertinimo priima veiklos atitikties vertinimą atliekanti įgaliota institucija. Švietimo ir mokslo ministro 2010 m. gruodžio 22 d. įsakymu Nr. V-2356 „Dėl įgaliojimų suteikimo“ ir švietimo ir mokslo ministro 2011 m. birželio 30 d. įsakymu Nr. V-1169 „Dėl aukštųjų mokyklų realiųjų išteklių vertinimo įgaliotosios institucijos“ buvo paskirtos dvi skirtingos institucijos aukštųjų mokyklų realiesiems ištekliams ir aukštųjų mokyklų veiklos atitikčiai vertinti. Už realiųjų išteklių vertinimą yra atsakingas MOSTA, o veiklos atitikties vertinimą atlieka SKVC. Švietimo ir mokslo ministro 2011 m. balandžio 1 d. įsakymu Nr. V-544 „Dėl aukštųjų mokyklų išorinio vertinimo“ buvo inicijuotas pareiškėjo išorinis vertinimas. SKVC sudarė pareiškėjo veiklą vertinsiančią ekspertų grupę ir 2011 m. gruodžio 21 d. elektroniniu laišku informavo jį apie šios grupės sudėtį bei vizito į aukštąją mokyklą datą. Universitetas pastabų ar pageidavimų dėl ekspertų grupės sudėties nereiškė. Vizitas į aukštąją mokyklą vyko 2012 m. balandžio 24 d.–2012 m. balandžio 26 d. Po vizito ekspertų grupė rengė Universiteto veiklos atitikties vertinimo išvadas, kurios dėl galimai padarytų faktinių klaidų buvo derinamos su pareiškėju.
SKVC 2012 m. birželio 25 d. elektroniniu paštu gavo MOSTA 2012 m. birželio 22 d. sprendimą Nr. (duomenys neskelbtini) dėl pareiškėjo realiųjų išteklių vertinimo. SKVC, vadovaudamasis MOSTA sprendimu, ekspertų vertinimo išvadomis, kurios buvo svarstytos 2012 m. liepos 3 d. Vertinimo komisijos posėdyje, 2012 m. liepos 25 d. priėmė sprendimą dėl pareiškėjo veiklos įvertinimo. Universitetas 2012 m. liepos 5 d. raštu Nr. (duomenys neskelbtini) bei 2012 m. liepos 20 d. raštu Nr. (duomenys neskelbtini) prašė pateikti informaciją apie jo veiklos vertinimo procesą. SKVC 2012 m. liepos 27 d. raštu Nr. (duomenys neskelbtini) atsakė į Universiteto raštus. 2012 m. rugpjūčio 10 d. pareiškėjas kreipėsi į švietimo ir mokslo ministrą, kurio 2012 m. rugsėjo 30 d. įsakymu Nr. (duomenys neskelbtini) sudaryta Komisija 2012 m. rugsėjo 4 d. priėmė sprendimą, įtvirtintą Komisijos posėdžio protokole Nr. 1, pareiškėjo skundo netenkinti.
Pažymėjo, kad aukštosios mokyklos savianalizės suvestinė yra vienas iš savarankiškų išorinio vertinimo šaltinių, tačiau ne vienintelis. SKVC ekspertams pareiškėjo savianalizės suvestinę pateikė iš anksto, sudarydamas galimybę dar prieš vizitą išsamiai išanalizuoti aukštosios mokyklos pateiktą informaciją, ekspertai, rengdami tiek preliminarias, tiek galutines vertinimo išvadas, rėmėsi visa gauta informacija. Pareiškėjo teiginys, jog turėtų būti vertinamas laikotarpis tik iki 2010 m., neužtikrintų įstatymo leidėjo nustatytos išorinio vertinimo paskirties įgyvendinimo.
Atsakovo nuomone, pareiškėjas netinkamai aiškina Aprašą ir Metodiką, nepagrįstai sutapatina skirtingas aukštosios mokyklos išorinio vertinimo proceso dalis, jų reglamentavimą, tikslus ir terminus: savianalizę ir aukštosios mokyklos išorinį vertinimą. Savianalizėje turėtų būti pateikiami duomenys, pagrindžiantys universiteto veiklą ir numatomą veiklos tęstinumą. Tai numato ir vienas iš savianalizės ir vertinimo principų – tęstinumo. Tam, kad ekspertai galėtų susipažinti ir įvertinti aukštosios mokyklos kaitos perspektyvas, o ne tik situaciją, matomą vizito į aukštąją mokyklą metu, aukštosios mokyklos turi pateikti išsamius paskutinių šešerių metų duomenis. MOSTA atliekamas realiųjų išteklių vertinimas skirtas įvertinti aukštosios mokyklos realiųjų išteklių atitiktį minimaliems studijų sąlygų ir organizavimo kokybės reikalavimams ir atliekamas remiantis duomenimis per švietimo ir mokslo ministro nustatytą laikotarpį. SKVC atliekamas išorinis veiklos vertinimas yra savarankiškas procesas, skirtas kokybiniu aspektu įvertinti aukštosios mokyklos veiklą. Aukštųjų mokyklų išorinį vertinimą reglamentuojančiuose teisės aktuose nėra nustatyti ribojimai, kokį aukštosios mokyklos veiklos laikotarpį privalo analizuoti ekspertai. Išorinio vertinimo paskirtis suponuoja, kad turėtų būti vertinama ne tik buvusi aukštosios mokyklos padėtis, bet ir dabartis, kartu nagrinėjant veiklos tobulinimo perspektyvas. Kadangi pareiškėjo veiklos vertinimas buvo inicijuotas 2011 m., o vizitas į aukštąją mokyklą vyko 2012 m. balandžio mėnesį, ekspertai vertino Universiteto veiklos kaitą ir veiklos perspektyvas, o ne tik praėjusį 2005–2010 m. laikotarpį. Vizito metu ekspertų grupė atlieka aukštosios mokyklos infrastruktūros apžiūrą, susipažįsta su dokumentais, susitinka su aukštosios mokyklos bendruomene ir socialiniais partneriais. Visa tai skirta įvertinti ne tik dokumentuose deklaruojamą, bet ir realią padėtį aukštojoje mokykloje, aukštosios mokyklos veiklos tęstinumą bei jos atitiktį kokybiniams reikalavimams. Vertinant tik pareiškėjo nurodomą laikotarpį pats vizitas netektų prasmės. Vadovaujantis Aukštųjų mokyklų akreditavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. rugsėjo 22 d. nutarimu Nr. 1317 (toliau – ir Aukštųjų mokyklų akreditavimo tvarkos aprašas), 4, 5 punktais, remiantis išorinio vertinimo išvadomis aukštosios mokyklos yra reguliariai akredituojamos. Aukštosios mokyklos akreditavimo tikslas – remiantis išorinio vertinimo išvadomis patvirtinti aukštosios mokyklos atitiktį teisės aktų nustatytiems reikalavimams. Akreditavimas yra sprendimas, galiojantis tik į ateitį, o ne nustatantis, kad aukštoji mokykla atitiko teisės aktų reikalavimus 2005–2010 metais.
Pareiškėjas nekvestionuoja ekspertų grupės išvadų, kuriose atkreiptas dėmesys į teigiamą Universiteto veiklos pokytį, be to, per vizitą Universitetas ekspertų grupei akcentavo aukštosios mokyklos situaciją, kuri yra šiuo metu, o ne buvusią 2005–2010 m. Savianalizėje Universitetas taip pat nurodė informaciją, kuri aprašo jo veiklą po 2010 m.
Pareiškėjo teiginys, kad SKVC, teikdamas ekspertų vertinimo išvadų projektą jam suderinti anglų kalba, nesilaikė Valstybinės kalbos įstatymo reikalavimų, nėra pagrįstas. Valstybinės kalbos įstatymo 4 straipsnis taikomas tik Lietuvos Respublikoje veikiančioms institucijoms, įstaigoms, įmonėms ir organizacijoms, o ekspertų grupė nėra Lietuvos Respublikoje veikiantis subjektas ir jos darbo kalba yra anglų kalba. SKVC sprendimas su galutinėmis ekspertų vertinimo išvadomis Universitetui buvo pateiktas valstybine kalba.
Pažymėjo, jog realiųjų išteklių vertinimo rezultatai yra tik vienas iš savarankiškų išorinio vertinimo šaltinių. Ekspertai buvo susipažinę su realiųjų išteklių vertinimo rezultatais. Pirminiai realiųjų išteklių rezultatai ekspertams buvo pateikti prieš vizitą į aukštąją mokyklą, o vizito metu buvo organizuotas atskiras susitikimas aptarti realiųjų išteklių vertinimo rezultatus ir problematiką. Nors vykstant procesui keitėsi Realiųjų išteklių vertinimo metodika, tačiau patys aukštosios mokyklos realieji ištekliai dėl to nepakito. Ekspertai aptarė ir išteklių būklę Universitete pagal atskirus kriterijus bei situacijos gerinimo galimybes ir priemones.
Atsakovo nuomone, pareiškėjas klaidingai ekspertų vertinimo išvadas priskiria rekomendacinio pobūdžio dokumentams. Išorinį vertinimą reglamentuojantys teisės aktai nustato, kad galutinės ekspertų vertinimo išvados yra pagrindas SKVC priimti sprendimą dėl aukštosios mokyklos veiklos įvertinimo, išorinio vertinimo išvados yra neatsiejama šio sprendimo dalis. Išvadose gali būti pateiktos rekomendacijos, skirtos veiklos trūkumams pašalinti bei veiklos kokybei gerinti, atitinka tiek teisės aktų reikalavimus, tiek ir tarptautinę praktiką.
Pažymėjo, kad nei SKVC, nei pareiškėjas teisės aktais nėra įgalioti aiškinti Vyriausybės nutarimų nuostatų, vertinti teisės aktų nuostatų proporcingumo ir protingumo, todėl pareiškėjo argumentas, kad esant vos vienai neigiamai įvertintai strateginio valdymo sričiai ekspertai padarė išvadą apie visą Universiteto veiklos neigiamą vertinimą, pažeidžia proporcingumo ir protingumo principą, nevertintinas. Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų leidėjai nustatė, kad aukštųjų mokyklų veiklą vertina tarptautinių ekspertų grupė. Nei SKVC, nei pareiškėjas neturi įgaliojimų kvestionuoti ekspertų grupės vertinimo išvadų. Kiekviena iš veiklos vertinamųjų sričių yra esminė, atspindinti principines nuostatas, apibrėžtas Mokslo ir studijų įstatyme. Tik ekspertams yra suteikta išskirtinė teisė vertinti kiekvieną iš sričių, analizuoti ir vertinti gautą informaciją bei pagal savo kompetenciją ją interpretuoti. Visos keturios vertinamosios sritys atitinka Mokslo ir studijų įstatymo 6, 8 straipsniuose nustatytus aukštosios mokyklos tikslus bei veiklos esmę.
Atkreipė dėmesį, kad Konstitucinis Teismas neturi įgaliojimų naikinti subjektų įgaliojimų. Universiteto tarybos įgaliojimų Konstitucinis Teismas nepanaikino. Mokslo ir studijų įstatymo 93 straipsnio 8 dalis nustato pareigą valstybinėms aukštosioms mokykloms atlikti teisinės formos pertvarkymą į viešąsias įstaigas iki 2011 m. gruodžio 31 d. Tokia pareiga suponuoja aukštosioms mokykloms prievolę teisės aktų nustatyta tvarka atlikti jų valdymo institucijų pertvarką. Vadovaujantis VĮ Registrų centro duomenimis, pareiškėjo pertvarkymas buvo baigtas 2011 m. gegužės 19 d., kai Seimo nutarimu Nr. XI-1398 buvo patvirtintas jo statutas su nauja valdymo institucijų struktūra, tačiau iki pat Konstitucinio Teismo 2011 m. gruodžio 22 d. nutarimo įsigaliojimo dienos Universitetas tarybos nesuformavo. Anksčiau suformuotos tarybos nariai, jų pačių teigimu, neatlieka tarybos narių funkcijų nuo 2010 m. Manė, kad pareiškėjo argumentai, susiję su tarybos įgaliojimais ir jos nebuvimo pateisinimu, nėra pagrįsti.
SKVC neturėjo pareigos prie sprendimo pridėti Vertinimo komisijos posėdžio protokolo. Šis aktas nėra privalomojo pobūdžio sprendimas, o rekomendacija, vidinės SKVC patariančios institucijos konsultacija, padedanti įsitikinti ekspertų išvadų pagrįstumu. Protokolo nepateikimas nėra pagrindas naikinti atsakovo sprendimą, tuo labiau kad pačiame SKVC sprendime pateikiama informacija apie Vertinimo komisijos atliktus veiksmus. Pareiškėjas sąmoningai klaidina teismą, nurodydamas, kad kreipėsi į SKVC ir prašė pateikti Vertinimo komisijos protokolą. Universiteto 2012 m. liepos 20 d. rašte nėra prašymo pateikti šį protokolą.
Pažymėjo, kad aukštosios mokyklos neigiamas įvertinimas suteikia galimybę tęsti aukštosios mokyklos veiklą ir leidžia aukštajai mokyklai ištaisyti trūkumus bei gerinti kokybę, bet neužkerta kelio aukštajai mokyklai vykdyti jos statute nustatytos veiklos.
SKVC 2014 m. rugpjūčio 4 d. rašte (V t., b. l. 1–5) nurodė, kad pareiškėjo prašymas kreiptis į Konstitucinį Teismą yra nepagrįstas, nes reikalavimas, kad aukštoji mokykla atitiktų visas keturias vertinamąsias sritis, yra proporcingas ir pagrįstas, t. y. kokybiškas aukštojo mokslo teikimas yra vienas iš svarbiausių ir prioritetinių švietimo sistemos uždavinių.
Atsakovas Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerija atsiliepime į pareiškėjo skundą (II t., b. l. 35–40) prašė skundą atmesti kaip nepagrįstą.
Savo poziciją iš esmės grindė tais pačiais argumentais kaip ir SKVC. Pažymėjo, kad SKVC 2012 m. liepos 25 d. sprendime, kurį sudaro SKVC pažyma bei išorinio vertinimo išvados, yra išdėstytas tiek teisinis pagrindas atlikti veiklos vertinimą ir priimti sprendimą, tiek ir visos faktinės aplinkybės, kuriomis šis sprendimas yra grindžiamas. Siekiant aiškumo Universitetui buvo pateiktas į lietuvių kalbą išverstas vertinimo išvadų tekstas.
Pažymėjo, kad EGS nėra Lietuvos teisinės sistemos dalis ir nenustato aukštųjų mokyklų vertinimo tvarkos Lietuvoje. Jos laikytinos gerosios praktikos pavyzdžiu, o veiklos atitikties vertinimą atlieka ekspertų grupės, sudarytos pagal iš anksto viešai paskelbtus ekspertų grupės sudarymo principus, kuriuose nustatoma ekspertų grupės sudėtis, kvalifikaciniai reikalavimai ekspertams.
Atsakovo manymu, Universiteto ekspertų vertinimo išvadų paskelbimo klausimas nesusijęs su pareiškėjo reikalavimais, todėl neturėtų būti nagrinėjamas. 2012 m. liepos 4 d. Švietimo ir mokslo ministerijoje įvykusioje spaudos konferencijoje buvo pristatytos dalies aukštųjų mokyklų išorinio vertinimo ekspertų išvados. Jos buvo pagrindas vėliau paskelbtiems aukštųjų mokyklų išorinio vertinimo ar vien realiųjų išteklių vertinimo rezultatams. Pristatymo metu pažymėta, jog daugelio aukštųjų mokyklų veikla yra tebevertinama ir tai atsispindi pateiktose skaidrėse, taip pat pabrėžta, kad pirmieji išorinio įvertinimo rezultatai – tai tik ekspertų vertinimo rezultatai, o ne galutinės išvados. Vertinimo išvadų projektai buvo apsvarstyti 2012 m. liepos 3 d. Vertinimo komisijos posėdyje ir buvo pritarta visoms ekspertų grupių išvadoms.
Nurodė, jog Komisijos sprendimas yra protokolinio sprendimo forma priimtas aktas. Komisija nėra viešojo administravimo subjektas, o jos sprendimas negalėtų būti laikomas individualiu administraciniu aktu. Sprendimas, įformintas Komisijos protokolu, yra pagrįstas objektyviais duomenis ir teisės aktų normomis, jame suformuluotas vienas iš galimų sprendimų. Šis sprendimas gali būti vertinamas kaip savarankiškas, su Universiteto veiklos vertinimo procedūra nesusijusias teisines pasekmes sukeliantis administracinis sprendimas. Protokolui neturėtų būti taikomi VAĮ 8 straipsnyje nustatyti individualaus administracinio akto bendrieji reikalavimai, jo formą nustato Dokumentų rengimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos vyriausiojo archyvaro 2011 m. liepos 4 d. įsakymu Nr. V-l 17 (toliau – ir Dokumentų rengimo taisyklės), 4 priedas.
Komisijos sudarymą reglamentuojantis Aprašo III skyrius nenustato personalinės komisijos sudėties ir narių skaičiaus. Siekiant Komisijos nešališkumo ir nesuinteresuotumo į Švietimo ir mokslo ministro 2012 m. rugsėjo 30 d. įsakymu Nr. (duomenys neskelbtini) sudarytą Komisiją buvo įtraukti asmenys, dirbantys ministerijoje, kurie nesusiję su Universiteto veiklos vertinimu, ir asmenys, nedirbantys ministerijoje ir nesusiję ex officio. Pareiškėjas nepateikė teismui įrodymų, kurie leistų manyti, jog kuris nors iš Komisijos narių nepagrįstai palaikė kurią nors šalį, Komisijos posėdyje dalyvavęs pareiškėjo atstovas R. Ž. nepareiškė nušalinimų Komisijos nariams.
2014 m. rugpjūčio 4 d. rašte (V. t., b. l. 6–7) Švietimo ir mokslo ministerija nurodė, kad pareiškėjo prašymas kreiptis į Konstitucinį Teismą yra nepagrįstas. Pabrėžė, kad visos vertinamosios sritys yra labai svarbios ir jeigu bent viena iš jų neatitinka netgi minimalių teisės aktuose nustatytų reikalavimų, aukštosios mokyklos veikla (kaip visuma) negali būti vertinama teigiamai.
II.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. lapkričio 21 d. sprendimu (V t., b. l. 42–61) pareiškėjo Lietuvos edukologijos universiteto skundą tenkino.
Nurodė, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas 2013 m. balandžio 17 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. I-1111-580/2013 bylos dalį dėl reikalavimo panaikinti švietimo ir mokslo ministro 2012 m. rugpjūčio 30 d. įsakymą Nr. (duomenys neskelbtini) nutraukė, panaikino SKVC 2012 m. liepos 25 d. sprendimą Nr. (duomenys neskelbtini) ir Komisijos 2012 m. rugsėjo 4 d. sprendimą (III t., b. l. 66–82). Dėl minėto sprendimo atsakovas SKVC pateikė apeliacinį skundą (III t., b. l. 87–91). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. balandžio 21 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A858-96/2014 panaikino minėto sprendimo dalį, kuria teismas panaikino SKVC 2012 m. liepos 25 d. sprendimą Nr. (duomenys neskelbtini) ir Komisijos 2012 m. rugsėjo 4 d. sprendimą, ir šią administracinės bylos dalį perdavė pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo, likusią pirmosios instancijos teismo sprendimo dalį paliko nepakeistą (III t., b. l. 166–197).
Teismas aptarė nustatytas faktines bylos aplinkybes, rėmėsi Lietuvos Respublikos mokslo ir studijų įstatymo (toliau – ir Mokslo ir studijų įstatymas) 43 straipsniu, 37 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 44 straipsnio 1 dalimi, Aprašo 7 punktu ir nurodė, jog aukštųjų mokyklų vertinimo procedūra, be kita ko, nulemia jų tolesnės veiklos galimybes.
Iš Aprašo 9, 21 ir 211 punktų nuostatų matyti, kad turi būti visos kumuliatyvios sąlygos siekiant, kad aukštosios mokyklos veikla būtų įvertinta teigiamai ir nesant bent vienos iš sąlygų veikla vertinama neigiamai. Jeigu aukštosios mokyklos veikla įvertinama neigiamai, per 2 metus nuo sprendimo dėl aukštosios mokyklos įvertinimo įsigaliojimo inicijuojamas pakartotinis veiklos vertinimas pagal veiklos vertinimo metodikoje nustatytas vertinamąsias sritis ir procedūras. Pakartotinis veiklos vertinimas remiasi pakartotiniais aukštosios mokyklos realiųjų išteklių vertinimo rezultatais, pakartotine savianalizės suvestine, kurioje pateikiama pažangos ataskaita apie įgyvendintas ir (ar) numatytas įgyvendinti priemones savianalizės ir (ar) ankstesnio išorinio vertinimo metu nustatytiems trūkumams šalinti, aukštosios mokyklos veiklai tobulinti. Jeigu po pakartotinio vertinimo aukštosios mokyklos veikla įvertinama neigiamai, kitas aukštosios mokyklos vertinimas nebeatliekamas (Aprašo 24 p.). Atlikus realiųjų išteklių vertinimą, o vėliau ir veiklos atitikties vertinimą, priimamas galutinis teigiamas ar neigiamas sprendimas dėl aukštosios mokyklos įvertinimo, kuris ir sukelia aukštajai mokyklai realias teisines pasekmes (Mokslo ir studijų įstatymo 44 str. 3 d., Aprašo 20, 24 p.). Nurodytas vertinimas yra reikšmingas tuo, kad gauti aukštųjų mokyklų veiklos išorinio vertinimo rezultatai lemia tolesnę aukštosios mokyklos veiklą bei turi įtakos jos akreditacijai.
Vertinimo metu aukštosios mokyklos veikla įvertinama pagal šias vertinamąsias sritis: strateginis valdymas, studijos ir mokymasis visą gyvenimą, mokslo ir (arba) meno veikla, poveikis regionų ir visos šalies raidai (Metodikos 6 p.).
Šiuo atveju SKVC ginčijamame sprendime pripažino, kad pareiškėjas neatitinka vienos Aprašo 21 punkte nurodytos sąlygos, t. y. ne visos jo vertinamosios sritys įvertintos teigiamai, todėl aukštoji mokykla negali būti vertinama teigiamai. Metodikos 8 punkte nustatyti strateginio valdymo kriterijai – strateginio veiklos plano tinkamumas, jo įgyvendinimo užtikrinimas ir viešinimas bei valdymo veiksmingumas. Pagal Metodikos 8.2 punktą, siekiant įvertinti, ar aukštosios mokyklos valdymas yra veiksmingas, analizuojama: 8.2.1 vidinio studijų kokybės užtikrinimo sistemos (įskaitant kokybės užtikrinimo politiką, suteikiamų kvalifikacijų atitiktį nacionalinei ir Europos kvalifikacijų sandarai, studijų programų kokybės ir studentų pasiekimų vertinimą, dėstytojų kompetencijos tobulinimą, paramos studentams užtikrinimą, duomenų kaupimo ir viešo informavimo organizavimą) veiksmingumas; 8.2.2 struktūros pokyčių atitiktis studijų, mokslinių tyrimų ir eksperimentinės (socialinės, kultūrinės) plėtros ir (arba) meno veiklos poreikiams; 8.2.3 procesų valdymas – sprendimų priėmimo veiksmingumas, atsakomybės pasiskirstymas ir atskaitomybė, išteklių paskirstymas, suinteresuotų šalių (partnerių) įtraukimas, orientavimasis į strateginius tikslus ir rezultatus; 8.2.4 žmonių išteklių valdymas (poreikių analizė, atitiktis strateginio plano įgyvendinimui, kvalifikacijos tobulinimas, darbuotojų įtraukimas į sprendimų priėmimą); 8.2.5 pokyčių valdymas (procesų optimizavimas) – procesų kokybės analizė, tobulinimo prielaidos, rizikų analizė; 8.2.6 materialiųjų išteklių (infrastruktūros) valdymas; 8.2.7 aukštosios mokyklos lėšų panaudojimo racionalumas, atsižvelgiant į aukštosios mokyklos veiklos tikslus; 8.2.8 akademinės etikos nuostatos ir jų užtikrinimo procedūros.
Atsižvelgęs į aukštosios mokyklos išorinio vertinimo sukeliamas teisines pasekmes, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad tokia procedūra turi būti atliekama pagal itin kruopščiai nustatytus objektyvius kriterijus ir laikantis griežtos vertinimo tvarkos, kuri užtikrintų, kad būtų gauti objektyvūs, realią padėtį atspindintys išorinio vertinimo rezultatai. Kadangi toks vertinimas sukelia rimtas pasekmes aukštosios mokyklos veiklai, jam keltini itin aukšti standartai. Tokio pobūdžio aukštųjų mokyklų vertinimas, skirtas užtikrinti jų veiklos kokybę, kartu negali pažeisti aukštųjų mokyklų teisių ir nustatyti joms neįmanomų ar akivaizdžiai neproporcingų reikalavimų (2013 m. lapkričio 11 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I442-14/2013).
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas bylą apeliacine tvarka, nustatė, kad vienas iš esminių nustatytų pažeidimų buvo tai, kad pareiškėjo strateginis planas galiojo tik iki 2010 m., o naujasis planas nebuvo patvirtintas. Patikrinimo metu komisija nustatė, kad Universitete tuo metu nebuvo valdymo organo – Tarybos, kurios viena iš funkcijų yra tvirtinti rektoriaus (direktoriaus) pateiktą aukštosios mokyklos strateginį veiklos planą (Mokslo ir studijų įstatymo 20 str. 2 d. 1 p. (redakcija, galiojusi nuo 2009 m. gegužės 12 d. iki 2012 m. gegužės 7 d.) 20 str. 2 d. 3 p. (redakcija, galiojanti nuo 2012 m. gegužės 8 d. iki dabar)). Vertinimo metu taip pat buvo nustatyta, kad ankstesnis strateginis planas baigė galioti 2010 m., Universitetas nėra suderinęs naujo strateginio plano. SKVC atstovės teismo posėdyje atkreipė dėmesį, kad 2011 m. strateginis planas nebuvo patvirtintas, nors turėjo būti patvirtintas.
Pareiškėjas neneigia, kad tikrinimo metu Universiteto valdymo organas – taryba – nebuvo sudarytas, tačiau teigia, kad tai lėmė objektyvios kliūtys, nepriklausiusios nuo Universiteto valios. Pabrėžė, kad Konstitucinis Teismas 2011 m. gruodžio 22 d. nutarime Studijų ir mokslo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 1 punktą pripažino prieštaraujančiu Konstitucijai. Įsigaliojus šiam Konstitucinio Teismo nutarimui, nebuvo legitimios Universiteto struktūrinės institucijos, galinčios tvirtinti strateginį planą, todėl iki 2012 m. balandžio 24 d. Universiteto taryba negalėjo turėti juridinių galimybių tvirtinti strateginį planą. Pabrėžė, kad iš karto po to, kai Seimas 2012 m. balandžio 24 d. priėmė Mokslo ir studijų įstatymo pakeitimus bei šiuo įstatymu buvo įtvirtinta nuostata, jog iki valstybinių aukštųjų mokyklų tarybų sudarymo arba patvirtinimo senatas (akademinė taryba) atlieka Mokslo ir studijų įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje nustatytas tarybos funkcijas, taip pat ir strateginio plano tvirtinimą, Senatas nedelsdamas per artimiausią posėdį 2012 m. gegužės 30 d. patvirtino Universiteto 2012–2020 m. strateginį planą, kuriame nustatė nuoseklius jo įgyvendinimo ir stebėsenos mechanizmus.
Teismas rėmėsi 2009 m. gegužės 12 d. įsigaliojusio Mokslo ir studijų įstatymo Nr. XI-242 20 straipsnio 3-6 dalimis ir nurodė, jog Seimo 2011 m. gegužės 19 d. nutarimu Nr. XI-1398 Lietuvos edukologijos universitetas buvo pertvarkytas iš valstybės biudžetinės įstaigos į viešąją įstaigą (3 str.), pakeistas Vilniaus pedagoginio universiteto pavadinimas į pavadinimą „Lietuvos edukologijos universitetas“ (1 str.) ir patvirtintas Lietuvos edukologijos universiteto statutas (2 str.). Minėto statuto V skyriaus pirmojo skirsnio 21 ir 22 punktuose detalizuota Universiteto tarybos sudarymo tvarka. Konstituciniam Teismui 2011 m. gruodžio 22 d. nutarimu pripažinus kai kurias Mokslo ir studijų įstatymo nuostatas prieštaraujančiom Konstitucijai, įstatymų leidėjas 2012 m. balandžio 24 d. priėmė Lietuvos Respublikos mokslo ir studijų įstatymo 7, 10, 12, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 43, 44, 47, 48, 51, 55, 57, 66, 69, 70, 71, 73, 75, 95 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymą Nr. XI-1987 (įsigaliojo 2012 m. gegužės 8 d.), kuriuo, be kita ko, pakeitė Konstitucijai prieštaraujančiomis pripažintas Mokslo ir studijų įstatymo 20 straipsnio nuostatas, susijusias su valstybinės aukštosios mokyklos valdymo organu – taryba.
Vienas iš esminių ekspertų komisijos pripažintų trūkumų – 2011 m. nebuvo patvirtintos Universiteto tarybos ir strateginio plano. Atsakovas teigė, kad laikotarpiu nuo 2011 m. birželio 1 d., kai buvo viešai paskelbtas Seimo 2011 m. gegužės 19 d. nutarimas Nr. XI-1398, iki 2011 m. gruodžio 22 d., kai buvo priimtas Konstitucinio Teismo nutarimas, Universitetui nebuvo teisinių kliūčių sudaryti valdymo organą – tarybą. Jeigu taryba būtų buvusi sudaryta, ji būtų galėjusi patvirtinti rektoriaus (direktoriaus) pateiktą aukštosios mokyklos strateginį veiklos planą. Šiuo aspektu pirmosios instancijos teismas pažymėjo, jog faktas, kad dėl Mokslo ir studijų įstatymo tam tikrų nuostatų atitikties Konstitucijai buvo kreiptasi į Konstitucinį Teismą, nelaikytina tarybos nesudarymą pateisinančia aplinkybe. Mokslo ir studijų įstatymo ar jo 20 straipsnio galiojimas nebuvo sustabdytas Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 26 straipsnio nustatyta tvarka. Pareiškėjo teiginiai dėl švietimo ir mokslo ministro neveikimo Universiteto tarybos sudarymo procese taip pat nepateisina tarybos nesudarymo. Pagal anksčiau aptartą teisinį reglamentavimą švietimo ir mokslo ministras skiria tik dalį tarybos narių ir viešai skelbia tarybos sudėtį. Taigi pati aukštoji mokykla turi imtis aktyvių veiksmų, kad jos valdymo organas – taryba – būtų sudarytas ir patvirtintas. Iš byloje esančių duomenų teismas nustatė, kad 2011 m. nebuvo Universiteto strateginio plano, patvirtinto Universiteto tarybos. Pareiškėjo nurodomi ir į bylą pateikti trimečiai strateginiai planai (IV. t., b. l. 33–213) negali būti pripažįstami atitinkančiais Mokslo ir studijų įstatymo 20 straipsnio reikalavimus, kadangi jie patvirtinti Universiteto rektoriaus, t. y. nekompetentingo subjekto. Pateikti trimečiai strateginiai planai yra parengti remiantis Vyriausybės 2001 m. gegužės 14 d. nutarimu Nr. 543 patvirtintomis Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų sudarymo ir vykdymo taisyklėmis ir Vyriausybės 2002 m. birželio 6 d. nutarimu Nr. 827 patvirtinta Strateginio planavimo metodika. Juose įvertinami biudžeto asignavimų poreikiai. Rengiant planus pagal Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų sudarymo ir vykdymo taisykles paprastai turi būti atsižvelgiama į strateginį planą, parengtą pagal Mokslo ir studijų įstatymo 20 straipsnį, tačiau pagal Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų sudarymo ir vykdymo taisykles parengti planai nelaikyti planais Mokslo ir studijų įstatymo 20 straipsnio prasme. Tačiau teisėjų kolegija pažymi, kad norint pripažinti, kad dėl Universiteto tarybos ir strateginio plano nebuvimo Universiteto veikla vertintina neigiamai, būtina nustatyti, kad dėl to buvo neefektyvus Universiteto valdymas, kuris lėmė neigiamas Universiteto veiklos pasekmes ir rezultatus.
Pažymėjo, kad nei ginčijamame 2012 m. liepos 25 d. SKVC sprendime, nei Universiteto veiklos vertinimo išvadose, kuriomis buvo remiamasi priimant ginčijamą sprendimą, nėra nurodyta, kokie konkretūs teisės aktų pažeidimai yra nustatyti. Teismo posėdyje atsakovo atstovė pateikė papildomus rašytinius paaiškinimus ir nurodė, kad buvo padaryti šie pažeidimai: pažeisti Metodikos 8.1.2 punktas – Išvadų 17, 36, 37, 38 punktai, Metodikos 8.1.3 punktas – Išvadų 17 punktas, Metodikos 8.1.4 punktas – Išvadų 18 punktas, Metodikos 8.2.1 punktas – Išvadų 19, 20, 21, 22 punktai, Metodikos 8.2.3 punktas – Išvadų 29 punktas, Metodikos 8.2.4 punktas – Išvadų 25 punktas, Metodikos 8.2.5 punktas – Išvadų 17 punktas, Metodikos 8.2.6 punktas – Išvadų 33 punktas, todėl teismas vertino, ar galima pripažinti, kad padaryti būtent šie Metodikos pažeidimai. Pažymėjo, kad Komisija vertino 2006–2010 m. Vilniaus pedagoginio universiteto plėtros strategiją, patvirtintą Universiteto tarybos ir Senato posėdyje 2006 m. spalio 18 d. (toliau – ir Planas) (https://www.leu.lt/leu/download/218/savianalize_lt_priedai.pdf).
Išvadų 17 punkte nurodyta, kad Universiteto strateginio planavimo procese yra trūkumų, ir pateikti keli pavyzdžiai. Akademinės kokybės centras įsteigtas labai neseniai; Plano rodiklių vykdymas nėra sistemingai stebimas ir ekspertų grupei neaišku, kaip kai kuriuos rodiklius galima stebėti metai iš metų; fakultetai rengia savus planus 5 metams, kurie turėtų būti suderinti su Universiteto planais, tačiau neaiškus šio derinimo procesas ir tai, kaip atliekama šių planų stebėsena aukštesniu Universiteto lygmeniu. Palyginęs Metodikos 8.1.2 punkto turinį su Išvadų 17 punkte nustatytais trūkumais, teismas pažymėjo, kad Išvadų 17 punkte aptariami kai kurie plano įgyvendinimo trūkumai, o ne paties plano komponentų pagrįstumas ir dermė. Išvadose išsakyti neigiami pastebėjimai nėra pagrįsti aiškiais įrodymais, tyrimais, analize. Iš esmės remiamasi tam tikrų dalykų neaiškumu, tačiau byloje nėra duomenų, kad SKVC, priimdamas sprendimą, būtų dėjęs pastangas išsiaiškinti, ar tie neaiškumai ir dėl jų atsiradę išvardyti neigiamo pobūdžio trūkumai yra pagrįsti, todėl teismas konstatavo, kad šie trūkumai yra tik spėjimai, prielaidos, nepagrįsti jokiais objektyviais įrodymais.
Išvadų 36–37 punktuose yra įvardyti trūkumai – nepatvirtinta nauja taryba ir naujas strateginis planas, dėl kurių proceso šalys iš esmės ir ginčijasi. Išvadų 38 punkte pateiktos rekomendacijos nedelsiant pašalinti šiuos trūkumus. Teismas nustatė, kad 2011 m. galėjo būti sudaryta nauja Universiteto taryba ir galėjo būti patvirtintas naujas strateginis planas. Kaip nurodyta Išvadų 37 punkte, taryba atlieka tam tikrą išorinę rektoriaus funkcijų ir Senato sprendimų kontrolę; Tarybos funkcijas perėmus Senatui, nuolatinė išorinės universiteto strateginės ir valdymo veiklos priežiūra nebeįmanoma. Teismas pažymėjo, kad Metodikos 8.1.2 punkte kalbama apie strateginio veiklos plano turinio, o ne jo įgyvendinimo vertinimą, todėl 36–37 punktuose nurodytais pažeidimais nėra pažeidžiami Metodikos 8.1.2 punkto reikalavimai.
Pagal Metodikos 8.1.3 punktą turi būti vertinamas strateginio plano įgyvendinimo kiekybinių bei kokybinių rodiklių pagrįstumas ir išsamumas. Kaip jau vertinta anksčiau, Išvadų 17 punkte yra nustatyti tam tikri trūkumai, kurie gali būti tiriami vertinant Plano įgyvendinimo kiekybinių ir kokybinių rodiklių pagrįstumą, tačiau šie trūkumai yra tik spėjimai, prielaidos, nepagrįsti jokiais objektyviais įrodymais, todėl teismas pripažino, kad Išvadų 17 punkte nurodytais trūkumais nėra pažeidžiami Metodikos 8.1.3 punkto reikalavimai.
Pagal Metodikos 8.1.4 punktą turi būti vertinamas strateginio veiklos plano įgyvendinimo stebėsenos procedūrų tinkamumas. Atsakovo atstovė nurodė, kad šio punkto pažeidimai nustatyti Išvadų 18 punkte. Šiame punkte nurodyta, kad rektoriaus metinė ataskaita buvo pagrindinė atsiskaitymo Senatui ir Tarybai už Plano įgyvendinimą forma, tačiau grupei liko neaišku, kaip Universitete buvo koordinuojami tolesni veiksniai; pats Universitetas nurodė, kad užtikrinant valdymo efektyvumą trūksta nuoseklumo ir nėra aiškių prioritetų, ir grupė su šia išvada sutinka. Vertindamas šį Išvados punktą, teismas pažymėjo, kad vien tik nustatymas, kad yra neaišku, kaip Universitete buvo koordinuojami tam tikri veiksniai po rektoriaus metinės ataskaitos pristatymo, nėra pakankamas pagrindas pripažinti, kad yra padaryti Metodikos 8.1.4 punkto pažeidimai.
Atsakovo atstovė nurodė, kad Metodikos 8.2.1 punkto pažeidimai nustatyti Išvadų 19, 20, 21 ir 22 punktuose. Apibendrinęs šiuose Išvadų punktuose nurodytus trūkumus, teismas išskyrė šiuos: ESG dar tik pradėtos įgyvendinti, nėra įrodymų, kad suteikiami laipsniai būtų suderinti su Europos kvalifikacijų sąranga arba Lietuvos kvalifikacijų sistema, studijų programų kokybės užtikrinimo procesas dar tik pradėtas taikyti, nėra suderintas studentų apklausų anketų rengimo procesas. Pažymėjo, kad vertinant vidinės studijų kokybės užtikrinimo sistemos tinkamumą turi būti atsižvelgiama į Mokslo ir studijų įstatymo 41 straipsnyje nustatytus rodiklius, t. y. ar vidinė studijų kokybės užtikrinimo sistema grindžiama Europos aukštojo mokslo erdvės studijų kokybės užtikrinimo nuostatomis ir pačios aukštosios mokyklos patvirtinta veiklos kokybės gerinimo strategija, ar yra numatyti veikimo būdai ir priemonės, padedantys užtikrinti teikiamo aukštojo išsilavinimo kokybę, ar tinkamai skelbiama kiekybinė ir kokybinė informacija apie studijų programas, suteikiamas aukštojo mokslo kvalifikacijas, mokslo (meno) veiklą, įsivertinimo rezultatus, studentų, absolventų ir kitų suinteresuotų šalių nuomonę apie studijų kokybę ir kt., kaip atliekama mokslo (meno) veiklos savianalizė. Analizuodamas Išvadose nurodytus trūkumus, teismas pažymėjo, kad vien tai, jog ESG dar tik pradėtos, o ne baigtos įgyvendinti, negali būti vertinamas kaip Metodikos 8.2.1 punkto pažeidimas. Lietuvos teisės aktais nėra nustatytas terminas, iki kada ESG privalo būti įgyvendintos. Tai, kad grupė nerado įrodymų, jog yra įdiegtas procesas, kuriuo Universiteto suteikiamų laipsnių lygmuo būtų suderintas su Europos kvalifikacijų sąranga arba Lietuvos kvalifikacijų sistema, negali būti vertinama kaip Metodikos 8.2.1 punkto pažeidimas, nes toks trūkumas yra pagrįstas tik prielaidomis, spėjimais, o ne konkrečiais dokumentais ir jų analize. SKVC, priimdamas sprendimą, taip pat nerinko įrodymų ir iš esmės nevertino šio nurodyto trūkumo. Dėl studentų apklausų anketų rengimo teismas taip pat manė, kad nėra pakankamai įrodymų, kad būtų galima konstatuoti, kad šios anketos rengiamos netinkamai, neobjektyviai, piktnaudžiaujant ir pan. Todėl negalima teigti, kad netinkamas anketų rengimo procesas lėmė, kad šiomis anketomis gauti rezultatai yra netinkami. Be to, Metodikos 8.2.1 punkte nurodyta ir daugiau kriterijų, kurie turi būti vertinami kartu. Išvadose nustatyta daug teigiamo pobūdžio rodiklių, pvz., programų atnaujinimas 2008–2009 m. (Išvadų 23 p.), virtualiosios mokymosi aplinkos priemonių Moodle ir WebCT naudojimas (Išvadų 24 p.), darbuotojų priėmimas konkurso būdu (Išvadų 25 p.), demokratinis sprendimų priėmimo būdas (Išvadų 27 p.) ir pan. Įvertinęs nustatytus pasiekimus ir trūkumus, teismas konstatavo, kad Metodikos 8.2.1 punktas nėra pažeistas.
Atsakovo atstovė nurodė, kad Metodikos 8.2.3 punkto pažeidimas nustatytas Išvadų 29 punkte, kuriame nurodyta, kad nuo 2008 m. sumažėjo finansavimas iš valstybės biudžeto; finansavimo spragoms užpildyti naudojami projektų ir mokslinės veiklos finansavimo šaltiniai; įgyvendinami projektai ne visada atitinka pagrindinę Universiteto misiją; naujoji biblioteka yra projekto finansavimo pavyzdys, kai tikslo siekiama per lėtai. Šiame Išvadų punkte paminėti kriterijai, susiję su išteklių paskirstymu ir orientavimusi į strateginius tikslus. Išvadose nėra pakankamai įvertinta tai, kad sumažėjęs finansavimas iš valstybės biudžeto galėjo lemti Universiteto prioritetų peržiūrėjimą ir perskirstymą. Pateiktas bibliotekos pavyzdys taip pat nepagrįstas įrodymais, kodėl šis projektas užsitęsė. Kita vertus, kituose Išvadų punktuose yra pateikiami teigiamo pobūdžio vertinimai, susiję su finansų paskirstymu, pvz., teigiamai įvertinta vienam darbuotojui tenkanti finansavimo suma (Išvadų 31 p.), nustatyta, kad fakultetai naudoja gautas lėšas pagal paskirtį (Išvadų 32 p.). Įvertinęs Išvadų 29 punkte nurodytus trūkumus, teismas padarė išvadą, kad nėra pagrindo konstatuoti Metodikos 8.2.3 punkto pažeidimo.
Atsakovo atstovė nurodė, kad Metodikos 8.2.4 punkto pažeidimas nustatytas Išvadų 25 punkte, kuriame nurodyta, kad kai kurie taikomi mokymo metodai galėtų labiau atspindėti šiuolaikinę pedagoginę praktiką (pvz., aktyvaus mokymosi praktiką); personalas supažindinamas su virtualia mokymosi aplinka kaip priemone skelbti studijų medžiagai ir bendrauti su studentais, tačiau ji nėra taikoma visame Universitete. Teismas konstatavo, kad tokio pobūdžio pastabų pateikimas negali būti vertinamas kaip Metodikos 8.2.4 punkto pažeidimas, kadangi jos nepagrindžia žmonių išteklių valdymo trūkumų, o vertintinos kaip rekomendacinės siekiamybės.
Metodikos 8.2.5 punkto pažeidimas nustatytas Išvadų 24 punkte, tačiau, teismo nuomone, šiame Išvadų punkte surašyti vertinimai pagal savo turinį nepriskirtini neigiamo pobūdžio vertinimams ir trūkumams, todėl nėra pagrindo pripažinti, kad padarytas Metodikos 8.2.5 punkto pažeidimas.
Metodikos 8.2.6 punkto pažeidimas nustatytas Išvadų 33 punkte, kuriame nurodyta, kad, kalbant apie mokymosi išteklių valdymą, grupė pastebėjo, jog atnaujintos kai kurios kompiuterių klasės, yra specialiosios laboratorijos, o auditorijoje, kurioje lankėsi, yra išmanioji (angl. smart) lenta ir lanksčiai pritaikoma studijų aplinka; grupė tai vertina teigiamai, tačiau mano, kad šią aplinką galima būtų panaudoti kūrybiškiau, pvz., taikant aktyvaus mokymosi metodus, su kuriais studentai tikriausiai susidurs mokykloje. Teismo nuomone, tokio pobūdžio pastabos nepagrindžia žmonių išteklių valdymo trūkumų, o vertintinos kaip rekomendacinės siekiamybės, todėl jos nelaikytinos Metodikos 8.2.4 punkto pažeidimais.
Teismas atkreipė dėmesį, kad iš esmės šalys ginčijasi dėl to, ar nesudarius naujos tarybos ir nepatvirtinus naujo strateginio plano Universiteto veikla turėtų būti vertinama neigiamai. Nors atsakovas nurodė, kad tai turi būti vertinama kaip Metodikos 8.1.2 punkto pažeidimai, tačiau, teismo nuomone, šie aspektai turi būti vertinami Metodikos 8.2.3 punkto kontekste, konkrečiai analizuojant sprendimų priėmimo veiksmingumą ir atsakomybės pasiskirstymą bei atskaitomybę.
Išvadų 37 punkte nurodyta, kad nesant Universitete tarybos nevyksta nuolatinė išorinė rektoriaus funkcijų ir Senato sprendimų kontrolė. Tačiau Išvadose apskritai nėra nurodyta, ar dėl to, kad tam tikrą laiką Universitete nebuvo sudaryta taryba, atsirado tam tikrų reikšmingų neigiamo pobūdžio pasekmių ir rezultatų. Ekspertų grupė neanalizavo, kaip kiti tam tikras kontrolės funkcijas turintys Universiteto dariniai – programų komisijos, fakulteto tarybos, studijų komisijos, studijų savianalizės ir kokybės palaikymo užtikrinimo komitetai (visi šie dariniai nurodyti 2006–2010 m. strateginiame plane) – įgyvendino kontrolės funkcijas tuo metu, kai neveikė taryba. Be to, Išvadose yra tam tikrų priešingo pobūdžio teiginių. Štai Išvadų 27 punkte nurodyta, kad sprendimai priimami demokratiniu būdu: į sprendimų priėmimą įtraukti įvairūs organai, yra atsakomybės paskirstymas taikant reikiamą subsidiarumo principą; studentams atstovaujama visuose svarbiausiuose Universiteto organuose, kiekviename fakultete yra studentų taryba. Teismo nuomone, tokie teiginiai iš esmės paneigia atsakovo poziciją, kad sprendimų priėmimo procesas dėl naujos tarybos ir naujo strateginio plano nebuvimo yra netinkamas. Be to, iš Išvadų IV dalyje „Studijos ir mokymasis visą gyvenimą“ ir V dalyje „Mokslo ir (arba) meno veikla“ suformuluotų vertinimo išvadų matyti, kad šios sritys yra įvertintos teigiamai ir nė vienoje iš šių dalių nėra nurodyta trūkumų, susijusių su tuo, kad nėra patvirtinta nauja taryba ir naujas strateginis planas. Todėl vertindamas visas sritis kompleksiškai teismas konstatavo, kad nei naujos tarybos, nei naujo strateginio plano nebuvimas neturėjo reikšmingų neigiamo pobūdžio pasekmių kitoms sritims, kurios yra esminės įgyvendinant Universiteto misiją ir funkcijas, o tokie trūkumai negali būti pripažinti Metodikos 8.2.3 punkto pažeidimais.
Universitetas ekspertams pateikė 2012–2020 m. strateginio plano projekto santrauką. Kaip matyti iš Išvadų 39 ir 40 punktų, šis planas rodo sėkmingo plano įgyvendinimo ir stebėsenos potencialą, tačiau nurodoma, kad grupei per anksti vertinti, ar šie siekiai bus realizuoti, todėl grupė negali suformuluoti nuomonės apie 2012–2020 m. strateginio plano efektyvumą. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. kovo 21 d. nutartyje buvo pritarta pirmosios instancijos teismo išvadai, kad ekspertai galėjo atsižvelgti ir į tam tikrus 2011 m. rodiklius ir informaciją. Teismas mano, kad ekspertai galėjo atsižvelgti ne tik į 2011 m. duomenis, bet ir į 2012 m. aktualius duomenis, kadangi vertinimas buvo atliktas tik 2012 m. Taigi galėjo būti atsižvelgiama į 2012–2020 m. strateginio plano projektą, ypač tuo atveju, jei projekte yra sprendžiami tam tikri klausimai, kurie ekspertų vertinami kaip trūkumai. Tik kompleksinis visų faktorių įvertinimas, atsižvelgiant ir į realią padėtį atspindinčius duomenis, leidžia objektyviai įvertinti Universiteto veiklą.
Ginčijamas 2012 m. liepos 25 d. SKVC sprendimas priimtas remiantis Išvada ir 2012 m. liepos 4 d. Aukštųjų mokyklų vertinimo komisijos posėdyje priimtu sprendimu pritarti ekspertų parengtoms vertinimo išvadoms (I t. , b. l. 51–55). Aukštųjų mokyklų vertinimo komisijos posėdžio protokolas patvirtino, kad buvo svarstytos aštuonių aukštųjų mokyklų vertinimo išvados. Iš protokolo 2 punkto, kuriame nurodytas Universiteto vertinimo išvadų svarstymo turinys ir priimtas sprendimas, matyti, kad Aukštųjų mokyklų vertinimo komisija iš esmės nenagrinėjo Išvadose pateiktų vertinimų pagrįstumo ir teisėtumo, nevertino jokių papildomų įrodymų, o tik formaliai atkartojo ekspertų išsakytas pastabas ir jas patvirtino. Teismui kilo abejonių, ar per tą laiką, kurį vyko posėdis, t. y. 3 valandas, yra įmanoma išsamiai įvertinti ir išnagrinėti aštuonių aukštųjų mokyklų vertinimo išvadas ir su jomis susijusią dokumentaciją siekiant išsiaiškinti, ar išvados yra pagrįstos. Teismo nuomone, Aukštųjų mokyklų vertinimo komisijos atlikti veiksmai siekiant įvertinti Išvadų tinkamumą ir pagrįstumą buvo nepakankami, nepagrindžiantys Išvadose išdėstytų trūkumų ir galimų Metodikos pažeidimų.
Ginčijamame SKVC 2012 m. liepos 25 d. sprendime nenurodyta jokių papildomų argumentų, kodėl SKVC pritaria Išvadoms ir Aukštųjų mokyklų vertinimo komisijos rekomendacijoms, o tiesiog, vadovaujantis jomis, priimamas sprendimas Universiteto veiklą vertinti neigiamai. Šiame sprendime nenurodyti konkretūs Metodikos punktai, kurie pažeisti, ir kuriais veiksmais tie Metodikos punktai pažeisti. SKVC yra viešojo administravimo subjektas, todėl privalo vadovautis bendraisiais viešosios teisės principais, įtvirtintais Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme (toliau – ir VAĮ), todėl SKVC sprendimas, kuris laikytinas individualiu administraciniu aktu, turi atitikti tokiam aktui VAĮ 8 straipsnyje nustatytus reikalavimus. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo jurisprudencijoje yra ne kartą konstatavęs, kad VAĮ 8 straipsnyje įtvirtintos nuostatos reiškia, jog akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą, motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas (2013 m. spalio 29 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A756-1229/2013 ir kt.). SKVC 2012 m. liepos 25 d. sprendime nėra jokių argumentų ir savarankiškų išvadų dėl LEU veiklos, o remiamasi ekspertų Išvadomis ir Aukštųjų mokyklų vertinimo komisijos rekomendacijomis. Esant aukščiau nurodytiems individualaus administracinio akto neaiškumams, pareiškėjui buvo iš esmės apsunkinta teisė į teisminę gynybą. Praktiškai iki 2014 m. spalio 15 d. teismo posėdžio pareiškėjui nebuvo suteikta informacija, kokie konkretūs teisės aktų pažeidimai buvo nustatyti. Atsižvelgęs į išdėstytus argumentus, teismas konstatavo, kad SKVC 2012 m. liepos 25 d. sprendimas neatitinka VAĮ.
2012 m. rugpjūčio 30 d. švietimo ir mokslo ministro įsakymu Nr. (duomenys neskelbtini) sudaryta Komisija LEU skundui dėl SKVC 2012 m. liepos 25 d. sprendimo nagrinėti. 2012 m. rugsėjo 4 d. posėdyje buvo nagrinėjamas LEU skundas ir priimtas sprendimas skundo netenkinti, kuris įtvirtintas 2012 m. rugsėjo 4 d. posėdžio protokole Nr. 1. Išanalizavus šio protokolo turinį, matyti, kad Komisija vertino Išvadas ir SKVC sprendimą kaip pagrįstą ir teisėtą individualų administracinį aktą. Komisija nenagrinėjo ir nenurodė, kokie konkretūs Metodikos punktai buvo pažeisti, kokie įrodymai tai pagrindžia. Be to, Komisijos pirmininke buvo paskirta švietimo ir mokslo viceministrė N. P.. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. kovo 21 d. nutartyje konstatavo, kad aplinkybė, jog viceministrė N. P. dalyvavo Komisijos sudėtyje, nors 2012 m. liepos 4 d. spaudos konferencijose buvo aptartas pareiškėjo išorinis veiklos vertinimas, parodytos N. P. rengtos skaidrės, sudaro prielaidas abejoti šios Komisijos nešališkumu. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas patvirtino, kad pareiškėjui nebuvo užtikrinta nešališka procedūra nagrinėjant jo pateiktą skundą. Kadangi SKVC 2012 m. liepos 25 d. sprendimas yra neteisėtas ir nepagrįstas, o Komisija neatliko jokio papildomo tyrimo siekdama nustatyti, ar buvo padaryti tam tikri Metodikoje numatyti pažeidimai ir tik pritarė SKVC padarytoms išvadoms, taip pat dėl to, kad Komisijos sudėtis neatitiko nešališkumo reikalavimų, teismas padarė išvadą, kad Komisijos priimtas sprendimas LEU skundo netenkinti, įformintas 2012 m. rugsėjo 4 d. posėdžio protokole, yra nepagrįstas ir neteisėtas, todėl naikintinas.
Pareiškėjo manymu, Vyriausybės 2010 m. rugsėjo 22 d. nutarimu Nr. 1317 patvirtinto Aukštųjų mokyklų išorinio vertinimo tvarkos aprašo 21.3 punktas prieštarauja Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintam proporcingumo principui. Pirmosios instancijos teismo sprendime konstatuota, kad ginčijami sprendimai, kuriais pareiškėjo veikla buvo įvertinta neigiamai, yra nepagrįsti ir neteisėti, todėl naikintini, todėl teismas nematė pagrindo svarstyti Aukštųjų mokyklų išorinio vertinimo tvarkos aprašo 21.3 punkto atitikties Konstitucijai ir kreipimosi į Konstitucinį Teismą klausimo.
III.
Atsakovas Studijų kokybės vertinimo centras apeliaciniu skundu (V t., b. l. 93–102) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. lapkričio 21 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą.
Remiasi Aprašo 20 punktu bei Metodikos 6 punktu ir mano, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai sutapatino išorinį aukštosios mokyklos veiklos vertinimą ir viešojo juridinio asmens audito procedūras.
Remiasi MSĮ 40 straipsnio 2 ir 3 dalimis, 43 straipsnio 1 dalimi, Aprašo 2 punktu, Lietuvos Respublikos vidaus kontrolės ir vidaus audito 5 straipsnio 1 dalimi. Paaiškina, kad iš Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės įstatymo nuostatų sisteminio aiškinimo galima daryti išvadą, kad finansinio (teisėtumo) audito tikslas yra įvertinti, ar audituojamas subjektas teisingai tvarko savo finansus, ar pateikia teisingas finansines ir kitas ataskaitas, taip pat ar valstybės lėšos ir kitas turtas valdomas ir naudojamas teisėtai. Siekdama finansinį (teisėtumo) auditą padaryti efektyvesnį, nuo 2009-ųjų šių auditų metu Valstybės kontrolė vertina ir valstybės lėšų bei turto naudojimo ekonomiškumą. Veiklos auditu siekiama įvertinti, ar audituojamas subjektas vadovaujasi ekonomiškumo, efektyvumo ir rezultatyvumo principais, ar valstybės lėšos ir turtas naudojamas taupiai ir racionaliai. Taigi, atsakovo supratimu, pirmosios instancijos teismo išplėtoti išorinio vertinimo procedūros tikslai dubliuoja vidinio audito ir Valstybės kontrolės atliekamo finansinio ir veiklos auditų tikslus. Iš to, kas nurodyta, akivaizdu, kad atlikdama valstybinį auditq kompetentinga institucija nustato teisės aktų pažeidimus ir jų padarinius, kadangi toks yra valstybinio audito procedūros tikslas, tuo tarpu aukštosios mokyklos išorinio veiklos vertinimo tikslas yra studijų kokybės užtikrinimas ir gerinimas.
Pirmosios instancijos teismas paneigė įstatymų leidėjo SKVC ir ekspertų grupei suteiktą teisę atliekant vertinimo procedūras remtis savo kompetencija bei turima patirtimi, ir nors ir pripažino ekspertų grupės nustatytų LEU strateginių veiklos trūkumų egzistavimą, tačiau nusprendė, kad sprendimui vertinti LEU strateginio valdymo veiklą neigiamai reikia atlikti ir nustatytų trūkumų padarinių analizę, nors nei Metodika, nei Aprašas, nei MSĮ tokio reikalavimo SKVC ir ekspertų grupei nekelia. Atsakovo nuomone, tokiu ginčo ribų išplėtimu pirmosios instancijos teismas pažeidė ABTĮ 3 straipsnio 2 dalį ir formuojamą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. liepos 31 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A858-1376/2014). Nagrinėjamu atveju bylą nagrinėjant Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme buvo patvirtinta, kad nei SKVC, nei sudaryta ekspertų grupė nepažeidė išorinio vertinimo procedūros tvarkos, o jei tam tikri pažeidimai ir buvo, jie laikytini formaliai, nesudarančiais pagrindo naikinti Sprendimą dėl išorinės veiklos vertinimo (ABTĮ 142 str. 1 d.).
Aukštųjų mokyklų misija rengti aukštąjį išsilavinimą įgijusius įvairių sričių specialistus, atitinkančius visuomenės ir valstybės poreikius, suponuoja aukštųjų mokyklų atsakomybe už tai, kad studijuojantiems asmenims būtų suteiktas kokybiškas, visuomenės ir valstybės poreikius atitinkantis išsilavinimas (Konstitucinio Teismo 2009 m. spalio 28 d. sprendimas). Priešingai nei nusprendė pirmosios instancijos teismas, SKVC Sprendimas dėl veiklos vertinimo savaime nesukelia neigiamų padarinių pareiškėjui. Priešingai, SKVC priimtas sprendimas įpareigoja pareiškėją imtis priemonių studijų kokybės gerinimui ir tokios kokybės perspektyviniam užtikrinimui, kurio svarbą ne kartą yra akcentavęs tiek įstatymų leidėjas, tiek Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas.
Mano, jog MSĮ 43 straipsnio 3 dalis ir Aprašo 7.2 punktas įtvirtina, kad atlikus išorinį vertinimą ir priėmus sprendimą aukštosios mokyklos veiklą vertinti neigiamai, aukštoji mokykla dėl nustatytų trūkumų nepraranda teisės į akreditaciją dėl tolimesnės veiklos vykdymo. Priešingai – aukštoji mokykla remdamasi ekspertų išvadomis ir rekomendacijomis per du metus imasi priemonių ir veiksmų, kad nustatyti trūkumai būtų pašalinti ir užtikrinta studijų kokybė. Sprendimas neigiamai vertinti pareiškėjo veiklą yra ne „baudimas“ už nustatytus jų veiklos trūkumus, o prevencinė priemonė, kad dėl esamų trūkumų ateityje neblogėtų universiteto veikla, kad būtų imtasi priemonių kokybės užtikrinimui (Aprašo 4 p.). Ir tik tuomet, jei aukštoji mokykla, žinodama savo veiklos trūkumus, per du metus iki pakartotinio vertinimo nesiima priemonių jų pašalinti, tokiai auštajai mokyklai kyla pirmosios instancijos teismo Skundžiamame sprendime nurodytos neigiamos pasekmės. Atsakovas pažymi, kad teismas, vertindamas nustatytus pareiškėjo strateginės veiklos trūkumus, turėjo ne reikalauti įrodymų apie trūkumų pobūdį (neigiamų ir žalingų LEU veiklai pasekmių įrodymų), tačiau įvertinti, kad nustatyti trūkumai yra paskata pareiškėjui eliminuoti savo veiklos trūkumus ir užkirsti kelia ateityje kilti dar didesnei žalai.
Remiasi Metodikos 22 ir 25.1 punktais, nurodo, kad ekspertų grupė sudaroma pagal SKVC direktoriaus 2007 m. kovo 19 d. įsakymu Nr. 1-55 patvirtintą ekspertų atrankos aprašą (toliau – ir Ekspertų atrankos aprašas), kuriame keliami detalūs reikalavimai atrenkamų ekspertų išsilavinimui, darbinei patirčiai, specifiniams tokios patirties aspektams, taip užtikrinant, kad išorinį vertinimą atliks asmenys, turintys reikiamos patirties ir žinių. Pažymi, kad jei išorinis aukštosios mokyklos vertinimas galėtų būti ta procedūra, kuriai nereikalingos specialios žinios ir patirtis, tuomet įstatymų leidėjas MSĮ 43 straipsnio 1 dalimi į išorinio vertinimo procedūrą nebūtų reikalavęs įtraukti ekspertų iš užsienio valstybių. Įstatyminiu lygmeniu įtvirtintas ekspertinio vertinimo poreikis lemia, kad išorinio vertinimo išvados visada turi būti parengtos remiantis ekspertų asmenine patirtimi ir nuomone.
Kadangi nagrinėjamoje byloje nenustatyta pažeidimų, kurie lemtų nekompetentingų ir reikalingos patirties neturinčių ekspertų paskyrimą išorinio vertinimo atlikimui, pirmosios instancijos teismo pateikta ekspertų išvadų kritika dėl to, kad išvadose pateikiama ekspertų nuomonė, rekomendacijos, o ne konkretūs Metodikos punktų neatitikimai, savaime nėra pagrįstas pagrindas pripažinti, kad pareiškėjo išorinė veikla negali būti vertinama neigiamai.
Metodikoje nustatyti reikalavimai ekspertams draudžia teikti patarimus aukštajai mokyklai, kaip konkrečiai spręsti vieno ar kito trūkumo pašalinimo problemas, ir įpareigoja aukštąją mokyklą pačią nusistatyti būdus, kurių pagalba trūkumai bus pašalinti. Tokia teisinio reguliavimo logika yra nulemta MSĮ įtvirtinto aukštosios mokyklos autonomijos ir nepriklausomumo principo, todėl jei vertinimo išvadose ekspertai būtų identifikavę ne studijų kokybės problemas, bet jų žalingas, jau sukeltas pasekmes, ir tuo labiau pateikę būdus, kaip šias pasekmes eliminuoti, visas nurodytas teisinis reguliavimas ir pati išorinio vertinimo procedūros esmė būtų pažeista. Pažymi, kad jei ekspertai pateiktose išvadose būtų nurodę konkrečius asmenis, atsakingus už pažeidimus, pažeidimų sukeliamų padarinių mastą, taip būtų paneigti Metodikos 25.4 ir 25.5 punktų reikalavimai, kadangi ekspertai neužtikrintų konfidencialumo ir tuo labiau neįgyvendintų bendradarbiavimo principo, kuris nurodo, kad bendraudamas su aukštąja mokykla, ekspertas stengiasi pagelbėti aukštajai mokyklai kelti kokybės kultūrą ir siekia abipusio supratimo. Ekspertinio vertinimo tikslas yra identifikuoti aukštosios mokyklos stipriąsias ir silpnąsias vietas, pateikti pastabas ir apibendrintus siūlymus nepažeidžiant aukštosios mokyklos autonomijos principo, gerbiant aukštąją mokyklą. Jei ekspertų užduotis būtų tik nustatyti, kokias neigiamas pasekmes (žalą) studijų kokybės trūkumai jau sukėlė, jų darbas būtų orientuotas ne į kokybinį, tačiau į kiekybinį aspektą, ir taip būtų pažeisti Metodikoje įtvirtinti objektyvumo, nešališkumo, pagarbos principai.
Pirmosios instancijos teismas ignoravo aplinkybę, kad įstatymų leidėjas, reglamentuodamas ekspertų vertinimo procedūrą, paliko daug subjektyvių kriterijų, kurie ekspertams leidžia remiantis savo asmenine patirtimi ir susidaryta nuomone spręsti apie aukštosios mokyklos studijų kokybę (pvz., Metodikos 44 p.). Nurodytas reguliavimas patvirtina, kad ekspertai, pateikdami vertinimo išvadas, gali ir turi remtis savo nuomone, kurią susidarė lankydamiesi aukštojoje mokykloje, bendraudami su jos personalu, lygindami aukštosios mokyklos savianalizę su susitikimo metu nustatytoms aplinkybėmis. Savo išvadas dėl aukštosios mokyklos strateginio valdymo procesų nenuoseklumo, studijų kokybės užtikrinimo proceso nebuvimo, strateginio plano įgyvendinimo nebuvimo ekspertai grindė ne tik formaliais pareiškėjo veiklos dokumentais ar jų nebuvimu, tačiau ir susidaryta nuomone vizito metu, kadangi tokį vertinimo proceso elementą įtvirtintina Metodika. Be kita ko, pagal Metodikos 45 punktą, formuluodami išvadas ekspertai turi siekti bendros nuomonės ir jeigu jos pasiekti nepavyksta, formuluotės priimamos balsų dauguma, o kitokios nuomonės, nurodžius ekspertą ir jo argumentus, pateikiamos kaip priedas prie vertinimo išvadų. Nurodytas teisinis reguliavimas patvirtina, kad atlikdami veiklos vertinimą ekspertai yra įpareigoti bendradarbiauti ir siekti bendrų išvadų, taip užtikrinant, kad priimant sprendimus bus įvertinti visų ekspertų pateikti argumentai ir nustatytos visos sprendimų priėmimui svarbios aplinkybės. Nagrinėjamu atveju, ekspertai vienbalsiai pasiūlė LEU veiklą vertinti neigiamai, atskirų ekspertų nuomonių su išvadomis teikiama nebuvo, kas tik patvirtina pateiktų ekspertų išvadų pagrįstumą.
Remiasi MSĮ 20 straipsnio 2 dalies 1, 3, 4, 10 ir 11 punktais ir teigia, jog iš nurodyto teisinio reguliavimo matyti, kad pareiškėjui nuo 2010 m. nepagrįstai nesudarius ir nepatvirtinus tarybos, universitete nebuvo ir negalėjo būti priimami esminiai, su strateginiu valdymu susiję sprendimai. Remiantis MSĮ 20 straipsnio 3 dalimi taryba iš esmės formuojama ne iš aukštosios mokyklos vidinių resursų, tačiau išorinių asmenų – nepriekaištingos reputacijos meno, kultūros, mokslo, verslo, visuomenės atstovų, nesusijusių su aukštąja mokykla. Tokio reguliavimo tikslas – aukštosios mokyklos tarybos nepriklausomumas, inovatyvumas, siekis, kad aukštosios mokyklos strateginiai sprendimai dėl veiklos kryptingumo ir plėtojimo būtų priimami ne tik remiantis vidine aukštosios mokyklos akademine pozicija, tačiau ir remiantis išorine, naudos visuomenei, verslui ir valstybei grįsta politika. Tai, kad LEU tokios tarybos nebuvo daugiau nei metus, vienareikšmiai patvirtina, jog pareiškėjas negalėjo priimti kokybiškų ir visais nurodytais principais grįstų sprendimų. Be kita ko, LEU vertinimo metu ne tik nebuvo galiojančio ir patvirtinto strateginio plano, tačiau ir 2006-2010 m. galiojusio strateginio plano įgyvendinimo procesas turėjo visą eilę trūkumų, kuriuos ekspertai savo išvadose aiškiai įvardijo. Atsakovas nesutinka su pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, kad strateginio valdymo veiklos trūkumų nėra, nes tokius trūkumus esant vertinimo metu pripažino pats pareiškėjas. Atsakovas taip pat nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kuria teismas nors ir pripažįsta, kad MSĮ ir poįstatyminiai aktai įgyvendina ESG, kurį kaip dokumentą 2005 m. yra patvirtinęs Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministras, tačiau sprendžia, kad ESG netinkamas įgyvendinimas pareiškėjo strateginėje veikloje nėra pareiškėjo strateginio valdymo veiklos trūkumas. Vadovaujantis MSĮ 3 straipsnio 2 dalies 9 punktu, vienas iš studijų principų – suderinamumas su Europos aukštojo mokslo erdvės nuostatomis. Šios nuostatos apima visus Bolonijos proceso dokumentus, įskaitant ir ESG, kuris apibrėžia kokybės užtikrinimą bei išorinį vertinimą kaip vieną iš kokybės užtikrinimo elementų.
Nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad ekspertų grupė privalėjo vertinti LEU 2012-2020 metų strateginio plano efektyvumą, kadangi ekspertų grupei vertinimo metu buvo pateikta tik 2012-2020 metų strateginio plano projekto santrauka, kuri negali būti vertinama kaip pareiškėjo strateginę veiklą, jos kokybę ir pagrindines kryptis identifikuojantis dokumentas.
Komisijos 2012 m. liepos 4 d. posėdžio protokole nurodyta, kad komisijos narė M. T. pristatė LEU vertinimą atlikusių ekspertų išvadas, kas patvirtina, kad Aukštųjų mokyklų vertinimo komisijos nariai detaliai susipažįsta ir išanalizuoja ekspertų išvadas dar iki posėdžio, o posėdžio metu pristato pateiktas ekspertų išvadas ir atlieka jų analizę.
Kaip nepagrįsta vertintina ir pirmosios instancijos teismo išvada, jog SKVC, priimdamas Sprendimą dėl veiklos vertinimo, rėmėsi tik ekspertų išvadomis, Aukštųjų mokyklų vertinimo komisijos išvadomis ir neatliko savarankiško tyrimo. Nei MSĮ, nei Aprašas, nei Metodika, nei kiti aukštosios mokyklos vertinimą reglamentuojantys teisės aktai nenumato SKVC pareigos atlikti papildomą aukštosios mokyklos jau nustatytų veiklos trūkumų analizę. Aukštosios mokyklos veiklos problemų analizę atlieka ekspertai Metodikoje nustatyta tvarka, Aukštųjų mokyklų vertinimo komisija patikrina, ar parengtos ekspertų išvados nėra nenuoseklios, prieštaringos, nemotyvuotos ir t. t., o SKVC, kaip gautinį sprendimą priimanti institucija, savo ruožtu taip pat patikrina, ar nėra nesutapimų tarp nurodytų išvadų ir sprendimų.
Atsakovas Lietuvos Respublikos švietimo ministerija apeliaciniu skundu (V t., b. l. 127–130) ir atsiliepimu į atsakovo SKVC apeliacinį skundą (V t., b. l. 135–138) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. lapkričio 21 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą pareiškėjo – skundą atmesti kaip nepagrįstą.
Apeliacinį skundą ir atsiliepimą į atsakovo SKVC apeliacinį skundą grindžia iš esmės tais pačiais pagrindiniais argumentais kaip ir atsiliepimą į skundą pirmosios instancijos teismui. Papildomai paaiškina, kad iš esmės SKVC 2012 m. liepos 25 d. sprendimas yra pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, jame aiškiai suformuluotos pareiškėjo teisės ir nurodyta apskundimo tvarka.
Pirmosios instancijos teismo sprendime yra prieštaravimų, nes teigiama, jog neaišku, kokius teisės aktus pažeidė universitetas. Švietimo ir mokslo ministerijos nuomone, vertinant universiteto veiklą, pirmiausia, buvo nustatyta, kad universitetas pažeidė Mokslo ir studijų įstatymo reikalavimus. Šią aplinkybę patvirtina savo sprendime ir teismas. Studijų kokybės vertinimo centro sprendime taip pat pažymėta, kad šis sprendimas priimtas vadovaujantis Mokslo ir studijų įstatymu ir jį įgyvendinančiais teisės aktais (kurie visi yra išvardinti).
Pažymi, kad į šią bylą atsakovu įtraukta Švietimo ir mokslo ministerija, tačiau joks Švietimo ir mokslo ministerijos sprendimas arba jos neveikimas, kuriuo būtų pažeistos pareiškėjo teisės, nėra skundžiamas, todėl Švietimo ir mokslo ministerija iš esmės šioje byloje nėra tinkamas atsakovas. Pareiškėjas skundžia švietimo ir mokslo ministro įsakymu sudarytos Komisijos sprendimą, tačiau pažymėtina, kad komisija nėra viešojo administravimo subjektas VAĮ prasme, todėl taip pat neturėtų būti atsakovu šioje byloje.
Pareiškėjas Lietuvos edukologijos universitetas atsiliepimu į atsakovo SKVC apeliacinį skundą (V t., b. l. 140–157) prašo jį atmesti kaip nepagrįstą.
Atsiliepimą į apeliacinį skundą grindžia iš esmės tais pačiais esminiais argumentais kaip ir skundą pirmosios instancijos teismui. Papildomai pažymi, kad atsakovo argumentai, jog teismas sutapatino išorinį aukštosios mokyklos veiklos vertinimą su viešojo juridinio asmens audito procedūra visiškai nepagrįsta, kadangi kaip matyti iš Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. kovo 21 d. nutarties bei iš pirmosios instancijos teismo sprendimo – teismai taikė ne audito procedūroms taikytinus teisės aktus, o būtent išorinio aukštosios mokyklos vertinimo teisės aktus. Pirmosios instancijos teismas pagrįstai vadovavosi minėtoje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartyje esančiais teisės aktų, reglamentuojančių aukštosios mokyklos išorinį vertinimą, išaiškinimais.
Atsakovo argumentai, jog atsakovas neprivalo pateikti įrodymų prieš teikdamas rekomendacijas, jog tam tikri aukštosios mokyklos trūkumai įtakoja mokyklos veiklos kokybę prieštarauja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. rugsėjo 22 d, nutarimo Nr. 1317 „Dėl Aukštųjų mokyklų išorinio vertinimo tvarkos aprašo ir Aukštųjų mokyklų akreditavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ 2 punkte įtvirtintam išorinio vertinimo tikslui, kadangi išorinio vertinimo tikslas yra kaip tik informuoti visuomenę apie mokyklos veiklos kokybę, o tai reiškia, jog nustačius vieną ar kitą trūkumą būtina vertinti kaip trūkumai įtakoja mokyklos veiklos kokybę, nes kitaip nebus pasiektas išorinio vertinimo tikslas.
Paaiškina, jog remiantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2013 m. lapkričio 11 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. I442-14/2013, išoriniam vertinimui keliami labai aukšti standartai, todėl tinkamai siekiant užtikrinti aukštosios mokyklos kokybę būtina išsiaiškinti ir nustatytų trūkumų padarinius aukštajai mokyklai. Tik išsiaiškinus nustatytų trūkumų įtaką veiklos kokybei galima priimti proporcingą sprendimą aukštosios mokyklos atžvilgiu. Vien tai, jog vertinimo rezultatai turi didelę įtaką aukštajai mokyklai jau reiškia, jog išorinis vertinimas turi būti visapusiškas, t. y. apimti ir trūkumų padarinius. Mano, jog Aprašo 211 punktas prieštarauja proporcingumo principui, nes aukštoji mokykla gali būti įvertinta neigiamai dėl vienos iš minėto Vyriausybės nutarimo 6.2 punkte nurodytos srities, o toks trūkumas net nebus esminis ir nekliudys tinkamai vykdyti aukštosios mokyklos funkcijas, tačiau aukštoji mokykla apskritai bus įvertinta neigiamai.
Remiantis proporcingumo ir protingumo principais, taip pat Metodikos 6 punktu, Aprašo 6 punktu, iš keturių vertinamų veiklos sričių esant vos vienai įvertintai neigiamai, taip pat atsižvelgiant į „rekomendacinio“ pobūdžio išvadas, manytina, jog Lietuvos edukologijos veikla negali būti vertinama neigiamai – toks vertinimas pažeidžia pastarojo subjekto teises ir teisėtus interesus, o tiek skundžiamas sprendimas bei jo sudedamosios dalys (įskaitant išvadas bei nepateiktą Aukštųjų mokyklų vertinimo komisijos sprendimą) ir Aprašo 21.3 punktas vertintini kaip pažeidžiantys VAĮ 8 straipsnį ir Konstitucijoje įtvirtintus teisinio apibrėžtumo, teisės viršenybės, teisinio proporcingumo, protingumo ir teisingumo principus.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nurodoma, jog teismai privalo atsižvelgti į administracinio akto padarinius aukštosios mokyklos vertinimo atveju (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2013 m. lapkričio 11 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I442-14/2013). Pažymi, jog Universitetas turėjo visų reikiamų laikotarpių strateginius planus. Ekspertai privalėjo vadovautis teisės aktais ir vertinti tik aktualų bei teisėtą Universiteto veiklos 2005-2010 m. laikotarpį, kai Universiteto taryba veikė kaip legitimi ir teisėta institucija, o tam laikotarpiui aktualus strateginis planas buvo patvirtintas. Universiteto Senatas posėdžio metu 2012 m, gegužės 30 d. patvirtino Universiteto 2012-2020 metų strateginį planą, kuriame nustatė nuoseklius jo įgyvendinimo ir stebėsenos mechanizmus. Taigi, Universitetas visada turėjo strateginius planus su jų įgyvendinimo stebėsenos mechanizmais.
Remiantis Aprašo 7.2 punktu atsakovo teiginiai neva aukštosios mokyklos neigiamas įvertinimas nėra baudimas ir nesukelia sunkių padarinių yra nepagrįstas, nes gali susidaryti situacija, kai didesnę įtaką lemiančius aukštosios mokyklos studijų kokybei trūkumus turinčios mokyklos gali būti akredituojamos net 6 m., o konstatavus mažesnę įtaką turinčius pažeidimus aukštosios mokyklos studijų kokybei ji gali būti akredituojama tik 3 m. Be to, neigiamas išorinis įvertinimas mažina aukštosios mokyklos prestižą ir konkurencingumą.
Realiųjų išteklių vertinimas yra viena iš sudedamųjų išorinio vertinimo dalių. Be to, ji yra svarbiausia, kadangi vadovaujantis Aukštųjų mokyklų išorinio vertinimo tvarkos aprašo ir aukštųjų mokyklų akreditavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. rugsėjo 22 d. nutarimu Nr. 1317, 6 punkte pirmu numeriu įvardija realiųjų išteklių vertinimą. Realiųjų išteklių vertinimas atliekamas pagal: materialinių išteklių studijoms pakankamumą ir prieinamumą; atliekamų mokslinių, taikomųjų tyrimų (mokslinės veiklos), profesionalaus meno veiklos aprėptį; pedagoginio ir administracinio personalo sudėtį, struktūrą ir kvalifikaciją; priimamų į studijas studentų akademinį pasirengimą ir pasirenkamų studijų motyvaciją, studentų skaičiaus kaitą; aukštųjų mokyklų valstybės biudžeto lėšų naudojimo veiksmingumą. Šiuo atveju minėti kriterijai buvo įvertinti teigiamai. Kita vertus minėtas Vyriausybės nutarimo 6.2 punktas nenumato jokio strateginio valdymo vertinimo kaip esminio kriterijaus vertinant universiteto veiklą.
Nagrinėjamu atveju ekspertai negalėjo pateikti neigiamo strateginio valdymo srities vertinimo vien dėl to, jog neturėjo realiųjų išteklių vertinimo. Pažymi, kad realiųjų išteklių vertinimas akivaizdžiai susijęs su strateginio valdymo sritimi, nes minėti realiųjų išteklių vertinimo elementai (materialinių išteklių studijoms pakankamumą ir prieinamumą; atliekamų mokslinių, taikomųjų tyrimų (mokslinės veiklos), profesionalaus meno veiklos aprėptį; pedagoginio ir administracinio personalo sudėtį, struktūrą ir kvalifikaciją; priimamų į studijas studentų akademinį pasirengimą ir pasirenkamų studijų motyvaciją, studentų skaičiaus kaitą; aukštųjų mokyklų valstybės biudžeto lėšų naudojimo veiksmingumą) akivaizdžiai yra įtakojami strateginio valdymo, t. y. nesant universitete pakankamo strateginio valdymo lygio, pareiškėjo realieji ištekliai nebūtų valdomi efektyviai, tačiau to padaryta nebuvo, netgi priešingai – buvo nustatyta, jog universiteto ištekliai valdomi efektyviai, kas įrodo efektyvų universiteto strateginį valdymą. Ekspertų pateiktos pastabos dėl Universiteto veiklos yra tik rekomendacinio pobūdžio, teisės aktai nenustato išvadų galios Universitetui. Be to, visos sritys, išskyrus Metodikos 6.1 punkte nurodytą strateginį valdymą, buvo įvertintos teigiamai.
Atsakovas nesilaikė Ekspertų atrankos aprašo IV skyriaus reikalavimų, todėl abejonių kelia ekspertų patekimo į sąvadą pagrįstumas ir teisėtumas, todėl teismas turėtų išreikalauti įrodymus iš atsakovo, kokiu pagrindu minėti ekspertai atsidūrė sąvade. Abejonių kelia ir pačios ekspertų grupės sudarymas, t. y. kokiu būdu buvo atrinkti ekspertai, vertinę Universiteto veiklą, kokiu Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatyme nustatytu būdu buvo įsigytos ekspertinės paslaugos vertinti Universitetą, kada buvo pradėta ir baigta viešųjų pirkimų procedūra atrenkant konkrečius ekspertus vertinti Universiteto veiklą. 2013 m. kovo 14 d. vykusio posėdžio metu, SKVC pripažino, kad ekspertų grupės narių, vertinusių Universiteto veiklą, kvalifikacijos jie netikrino. Vadinasi, neaišku, ar Universiteto veiklos vertinimą atliko tinkamai pasirengę ir pakankamai kvalifikuoti asmenys.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. kovo 21 d. sprendime konstatavo, jog pasisakant dėl pareiškėjo įvardinto Aukštosios mokyklos veiklos vertinimo metodikos 31 punkto įgyvendinimo, pažymėtina, jog nurodyta norma numato įgaliotos institucijos pareigą organizuoti ekspertų mokymus, kurių metu padėtų ekspertų grupei pasirengti vertinimui (įskaitant vertinimo tikslų ir uždavinių išaiškinimą, supažindinimą su vertinimą reglamentuojančiais teisės aktais). Nagrinėjamu atveju iš byloje esančių duomenų matyti, kad Studijų kokybės vertinimo centro atstovai ekspertus informavo apie vertinimo procedūras, aktus, reglamentuojančius aukštųjų mokyklų išorinio vertinimo procesą, užduotis. Vis dėlto informavimas nėra prilyginamas mokymams, informuoti ir mokyti yra du skirtingi veiksmai.
Mano, jog remiantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. gegužės 6 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A520-304/2013 atsakovo argumentas, jog teismas negali vertinti ekspertų pateikto įvertinimo visiškai nepagrįstas, kadangi šiuo atveju ekspertų vertinimui privalo būti analogiškai taikoma ABTĮ 62 straipsnyje numatyta teismo ekspertų vertinimo tvarka.
Remiasi Konstitucinio Teismo 2012 m. gruodžio 13 d. sprendimu ir 2011 m. gruodžio 22 d. nutarimu, 2009 m. spalio 28 d. sprendimu, Mokslo ir studijų įstatymo 20 straipsnio 1 dalimi, 21 straipsniu, Aprašo 2 punktu ir mano, jog pripažinus, kad tuo metu nebuvo išrinkto pareiškėjo vieno iš valdymo organų yra pakankamas pagrindas įvertinti aukštąją mokyklą neigiamai susidarytų situacija kai būtų pažeidžiamas lygybės prieš įstatymą principas.
Pažymėtina, jog Vilniaus universiteto atliktame vertinime konstatuota, jog nėra išrinktas valdymo organas – taryba, tačiau tai nebuvo vertinta kaip strateginio valdymo srities pažeidimas. Atkreiptinas dėmesys, jog tarybos bei rektoriaus Vilniaus universitetas neturėjo dar 2011 m. lapkričio mėn., kaip ir statuto, tačiau sėkmingai vykdė veiklą. Vilniaus universitetas tarybą suformavo tik 2014 m. gruodžio 10 d. , o tai reiškia, jog tris metus sėkmingai veikė be tarybos ir 2013 m. buvo akredituotas 6 m., o jo strateginė veikla įvertinta teigiamai.
Atsakovo teiginiai, jog neva strateginio plano nebuvimas išimtinai įtakoja, jog ekspertų išvados dėl strateginio valdymo yra teisingos, taip pat nepagrįstos, dėl jau minėtų šio atsiliepimo antroje dalyje argumentų bei dėl to, jog to paties atsakovo ekspertai įvertinę Vilniaus Gedimino technikos universiteto strateginį valdymą taip pat nustatė, jog universitetas neturi strateginio plano, tačiau ekspertams pakako fakto, jog universitetas turi pasitvirtinęs trimečius strateginius planus. Šiuo atveju atsižvelgiant į faktus, jog Vilniaus Gedimino technikos universitetas ir Vilniaus universitetas, kurie atliekant išorinį vertinimą neturėjo valdymo organo tarybos ir strateginio plano, buvo įvertinti teigiamai, galima teigti, jog analogiškai situacijai susiklosčius pas atsakovą ir jį įvertinus neigiamai susidarė situacija, kai tie patys faktai vertinami skirtingai ir priimami skirtingi sprendimai.
Remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo susiformavusia praktika (2012 m. sausio 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A858-257/2012, 2014 m. balandžio 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-1082/2014, 2014 m. balandžio 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A822-100/2014, 2014 m. balandžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492-459/2014, 2014 m. balandžio 8 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A492-819/2014, 2006 m. vasario 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A4-786/2006, 2014 m. kovo 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-922/2014) teigia, kad atsakovas priėmė visiškai nemotyvuotą sprendimą, kadangi minėtame administraciniame akte nėra nurodyta įstatymo ar administracinio norminio akto, kuriuo remiantis priimtas sprendimas vertinti pareiškėjo veiklą neigiamai vien dėl strateginio valdymo kriterijaus (nepritaikytas joks konkretus norminis teisės aktas). Minėtas kriterijus net nėra minimas Metodikoje tarp esminių vertinimo kriterijų – t. y. joks teisės aktas nenumato, jog minėtą sritį įvertinus neigiamai visa aukštosios mokyklos veikla privalo būti vertinama neigiamai. Atsakovas savo individualiame administraciniame nenurodė, kokiu norminiu aktu vadovavosi priimdamas sprendimą, jog universiteto veikla vertinama neigiamai vien įvertinus tik vieną strateginio valdymo sritį, kuri vadovaujantis Aukštųjų mokyklų išorinio vertinimo tvarkos aprašo ir aukštųjų mokyklų akreditavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. rugsėjo 22 d. nutarimu Nr. 1317 6.2 punktas nenumato jokio strateginio valdymo vertinimo kaip esminio kriterijaus vertinant universiteto veiklą.
Atkreipia dėmesį, jog nesuprantama, kodėl atsakovas SKVC skundė ir tą pirmosios instancijos teismo sprendimo dalį, kurioje teismas pripažino Komisijos sprendimą neteisėtu. Pažymėtina, jog Švietimo ir mokslo ministerija yra atskiras juridinis asmuo turintis atskirą materialinį ir procesinį subjektiškumą, tačiau dalies, kuria pirmosios instancijos teismas pripažino sprendimą neteisėtu neapskundė, t. y. nepasinaudojo savo teise teikti apeliacinį skundą. Akivaizdu, jog SKVC negali įgyvendinti atsakovo Švietimo ir mokslo ministerijos ABTĮ 53 straipsnio 2 dalyje ir 130 straipsnyje numatytos teisės teikti apeliacinį skundą, kadangi pateikus apeliacinį skundą dalyje dėl Komisijos sprendimo bus akivaizdžiai realizuojama kito atsakovo teisė be jo valios, o tai paveiks ir kito atsakovo teises ir pareigas teismui priėmus sprendimą.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
Nagrinėjamu atveju byloje ginčas kilo dėl Studijų kokybės vertinimo centro 2012-07-25 sprendimo Nr. (duomenys neskelbtini), kuriuo Lietuvos edukologijos universiteto veikla buvo įvertinta neigiamai, ir Komisijos 2012-09-04 sprendimo, kuriuo netenkintas Lietuvos edukologijos universiteto 2012 m. rugpjūčio 10 d. skundas Nr. (duomenys neskelbtini) dėl Studijų kokybės vertinimo centro 2012-07-25 sprendimo Nr. (duomenys neskelbtini) panaikinmo, teisėtumo ir pagrįstumo.
Pirmosios instancijos teismas Lietuvos edukologijos universiteto skundą tenkino ir panaikino ginčijamus Studijų kokybės vertinimo centro ir Komisijos sprendimus. Teismas konstatavo, jog atsakovas neatliko jokio savarankiško tyrimo, nerinko įrodymų ekspertų iškeltiems neaiškumams ir trūkumams pagrįsti, jie paremti prielaidomis, spėjimais ir abejonėmis, todėl SKVC 2012-07-25 sprendimas neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme nustatytų individualiam administraciniam aktui keliamų reikalavimų. Dėl Komisijos 2012-09-04 sprendimo teismas pažymėjo, kad ji priimdama sprendimą neatliko jokio papildomo tyrimo, siekdama nustatyti, ar buvo padaryti tam tikri Metodikoje nustatyti pažeidimai, o tik pritarė SKVC padarytoms išvadoms, taip pat dėl to, jog Komisijos sudėtis neatitiko nešališkumo reikalavimų.
Atsakovas Studijų kokybės vertinimo centras nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad SKVC 2012-07-25 sprendimas dėl veiklos vertinimo ir Komisijos 2012-09-04 sprendimas yra nepagrįsti ir neteisėti. Teigia, jog skundžiamu teismo sprendimu yra nepagrįstai išplečiami ekspertiniam aukštosios mokyklos išoriniam vertinimui keliami reikalavimai, paneigiama ekspertinio vertinimo paskirtis, sumenkinama aukštosios mokyklos strateginio valdymo komponentų reikšmė ir paskirtis. Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerija taip pat nesutinka su pirmosios instancijos sprendimu ir apeliaciniu skundu prašo jį panaikinti bei priimti naują sprendimą – Lietuvos edukologijos universiteto skundą atmesti.
Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje yra pažymėjęs, kad aukštosios mokyklos (ir valstybinės, ir nevalstybinės) pagal Konstituciją ne tik naudojasi autonomija, bet ir vykdo svarbią socialinę funkciją – teikia aukštąjį išsilavinimą. Aukštųjų mokyklų autonomija negali būti nesiejama su jų misija rengti aukštąjį išsilavinimą įgijusius įvairių sričių specialistus, atitinkančius visuomenės ir valstybės poreikius, taigi ir su didele aukštųjų mokyklų atsakomybe už aukštojo mokslo kokybę (Konstitucinio Teismo 2008 m. vasario 1 d. sprendimas). Aukštųjų mokyklų misija rengti aukštąjį išsilavinimą įgijusius įvairių sričių specialistus, atitinkančius visuomenės ir valstybės poreikius, suponuoja aukštųjų mokyklų atsakomybę už tai, kad studijuojantiems asmenims būtų suteiktas kokybiškas, visuomenės ir valstybės poreikius atitinkantis išsilavinimas (Konstitucinio Teismo 2009 m. spalio 28 d. sprendimas). Konstitucinis Teismas taip pat yra konstatavęs, jog nustatant aukštojo mokslo finansavimo modelį ir teisės aktais reguliuojant su tuo susijusius santykius, būtina atsižvelgti į tai, kad valstybės nustatytus kokybės standartus atitinkantį aukštąjį išsilavinimą gali suteikti aukštosios mokyklos, turinčios aukštos kvalifikacijos dėstytojus, reikiamą mokymo bazę, būtiną infrastruktūrą ir pan. (Konstitucinio Teismo 2008 m. kovo 20 d. nutarimas).
Pagal Mokslo ir studijų įstatymo preambulę, mokslo ir studijų misija – padėti užtikrinti šalies visuomenės, kultūros ir ūkio klestėjimą, būti kiekvieno Lietuvos Respublikos piliečio visaverčio gyvenimo atrama ir paskata, tenkinti prigimtinį pažinimo troškimą. Lietuvos mokslo ir studijų politika laiduoja mokslo ir studijų kokybę, visų šalies piliečių lygias teises įgyti aukštąjį išsilavinimą ir sąlygas geriausiems dirbti mokslinį darbą, siekti mokslinio ir kūrybinio tobulėjimo, rūpinasi mokslo ir studijų sistemos atitiktimi visuomenės ir ūkio poreikiams, remia jos atvirumą ir integraciją į tarptautinę mokslinių tyrimų ir aukštojo mokslo erdvę. Darni mokslo ir studijų sistema grindžia žinių visuomenės plėtotę, žiniomis grįstos ekonomikos stiprėjimą ir darnų šalies vystymąsi, dinamišką ir konkurencingą šalies ūkio gyvenimą, socialinę ir ekonominę gerovę; ugdo kūrybingą, išsilavinusią, orią, etiškai atsakingą, pilietišką, savarankišką ir verslią asmenybę, puoselėja civilizacinę Lietuvos tapatybę, palaiko, plėtoja ir kuria šalies ir pasaulio kultūros tradicijas.
Taigi aukštojo mokslo kokybė laikytina vienu iš švietimo srities prioritetų, be kurio ne tik nebūtų patenkinti visuomenės lūkesčiai, bet ir apskritai sunkiai įgyvendinamu taptų šalies visuomenės, ūkio, kultūros klestėjimas bei darnios mokslo ir studijų sistemos egzistavimas. Siekiant įgyvendinti ir užtikrinti Mokslo ir studijų įstatymo preambulėje laiduojamą mokslo ir studijų kokybę, Mokslo ir studijų įstatyme, be kita ko, yra pabrėžiama aukštosios mokyklos autonomijos ir atskaitomybės vienovė ir darna (Mokslo ir studijų įstatymo 7 str.). Nors pripažįstama, kad aukštoji mokykla turi autonomiją, apimančią akademinę, administracinę, ūkio ir finansų tvarkymo veiklą, grindžiamą savivaldos principu ir akademine laisve, tačiau Konstitucijos, Mokslo ir studijų įstatymo bei kitų įstatymų nustatyta tvarka aukštosios mokyklos autonomija derinama su atskaitomybe visuomenei, steigėjams ir juridinio asmens dalyviams (Mokslo ir studijų įstatymo 7 str. 1 d.).
Mokslo ir studijų kokybės užtikrinimą detaliai apibrėžia Mokslo ir studijų įstatymo 40 straipsnis. Jo 2 dalis įtvirtina, kad mokslo (meno) veiklos ir studijų kokybė užtikrinama per mokslo ir studijų institucijų vidines kokybės užtikrinimo sistemas, išorinį studijų programų vertinimą ir akreditavimą, išorinį mokslinės veiklos vertinimą ir išorinį mokslo ir studijų institucijų įvertinimą ir (arba) akreditavimą. Pagal to paties straipsnio 3 dalį, išorinio vertinimo paskirtis – remiantis išorinio vertinimo išvadomis nustatyti mokslo ir studijų institucijų veiklos kokybę, teikti rekomendacijas gerinti jų kokybę, ugdyti mokslo ir studijų kokybės užtikrinimo kultūrą.
Lietuvos Respublikos mokslo ir studijų įstatymo (2009 m. balandžio 30 d. įstatymo Nr. XI-242 redakcija) 43 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta, jog aukštųjų mokyklų ir valstybinių mokslinių tyrimų institutų veiklos kokybei gerinti ir atskaitomybei įgyvendinti Švietimo ir mokslo ministerija kas 6 metai inicijuoja jų veiklos išorinį vertinimą, įtraukdama ekspertų iš užsienio valstybių. Aukštųjų mokyklų ir valstybinių mokslinių tyrimų institutų veiklos išorinis vertinimas apima visas jų statutuose (įstatuose, nuostatuose) nurodytas veiklos sritis ir remiasi veiklos atitikties statutuose (įstatuose, nuostatuose) nurodytai misijai, mokslo ir studijų tarptautiniam lygiui, studijų rezultatų vertinimo atitikties nustatytiems reikalavimams, akademinės etikos ir procedūrų reikalavimų vykdymo ir valstybės lėšų naudojimo veiksmingumo kriterijais (1 dalis) ir aukštųjų mokyklų išorinį veiklos vertinimą organizuoja Švietimo ir mokslo ministerijos įgaliota institucija. Aukštųjų mokyklų išorinio veiklos vertinimo rezultatai naudojami joms akredituoti arba įvertinti ir kitais steigėjo (juridinio asmens dalyvių susirinkimo) numatytais atvejais (2 dalis). To paties straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, kad jeigu aukštosios mokyklos veikla įvertinama neigiamai, ne vėliau kaip per 2 metus Švietimo ir mokslo ministerija inicijuoja pakartotinį veiklos vertinimą. Jeigu pakartotinio vertinimo metu aukštosios mokyklos veikla įvertinama neigiamai, ne vėliau kaip per vieną mėnesį Švietimo ir mokslo ministerija priima šio įstatymo 37 straipsnio 1 dalyje nurodytą sprendimą.
Valstybinių ir nevalstybinių aukštųjų mokyklų, užsienio aukštųjų mokyklų filialų Lietuvos Respublikoje (toliau - aukštoji mokykla) veiklos išorinį vertinimą (toliau - išorinis vertinimas) reglamentuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. rugsėjo 22 d. nutarimu Nr. 1317 patvirtintas Aukštųjų mokyklų išorinio vertinimo tvarkos aprašas. Šio Aprašo 2 punkte apibrėžtas išorinio vertinimo tikslas, t. y. sukurti prielaidas aukštosios mokyklos veiklai gerinti, skatinti jos kokybės kultūrą, atsižvelgiant į veiklos efektyvumą įvertinti bazinio finansavimo poreikius, informuoti steigėjus (juridinio asmens dalyvius), akademinę bendruomenę ir visuomenę apie aukštosios mokyklos veiklos kokybę, vertinimo rezultatų pagrindu teikti rekomendacijas dėl aukštosios mokyklos veiklos plėtros. Pagal Aprašo 9 punktą, išorinis aukštosios mokyklos vertinimas apima realiųjų išteklių vertinimą ir veiklos atitikties vertinimą. Išorinį vertinimą organizuoja Švietimo ir mokslo ministerijos įgaliota institucija (toliau - įgaliota institucija). Realiųjų išteklių vertinimą ir veiklos atitikties vertinimą gali atlikti skirtingos įgaliotos institucijos, tokiu atveju sprendimą dėl aukštosios mokyklos įvertinimo priima veiklos atitikties vertinimą atliekanti įgaliota institucija. To paties Aprašo 20 punkte nurodyta, kad aukštosios mokyklos veikla įvertinama teigiamai arba neigiamai. Aprašo 21 punkte nustatyta, jog teigiamai įvertinama aukštoji mokykla, atitinkanti visas šias sąlygas: aukštoji mokykla laikosi išorinio vertinimo procedūrų - sudaro tinkamas sąlygas vertinti (21.1 punktas); atliekant veiklos atitikties nustatytiems reikalavimams vertinimą aukštojoje mokykloje nenustatoma esminių trūkumų ir visos jos vertinamosios sritys įvertinamos teigiamai (21.2 punktas). Pagal Aprašo 211 punktą neigiamai įvertinama aukštoji mokykla, neatitinkanti bent vienos 21 punkte nurodytų sąlygų. Įvertinęs šį teisinį reguliavimą, pirmosios instancijos teismas padarė teisingą išvadą, jog iš nurodytų Aprašo nuostatų matyti, kad turi būti visos kumuliatyvios sąlygos siekiant, kad aukštosios mokyklos veikla būtų įvertinta teigiamai ir nesant bent vienos iš sąlygų veikla vertinama neigiamai.
Jeigu aukštosios mokyklos veikla įvertinama neigiamai, per 2 metus nuo sprendimo dėl aukštosios mokyklos įvertinimo įsigaliojimo inicijuojamas pakartotinis veiklos vertinimas pagal veiklos vertinimo metodikoje nustatytas vertinamąsias sritis ir procedūras. Pakartotinis veiklos vertinimas remiasi pakartotiniais aukštosios mokyklos realiųjų išteklių vertinimo rezultatais, pakartotine savianalizės suvestine, kurioje pateikiama pažangos ataskaita apie įgyvendintas ir (ar) numatytas įgyvendinti priemones savianalizės ir (ar) ankstesnio išorinio vertinimo metu nustatytiems trūkumams šalinti, aukštosios mokyklos veiklai tobulinti. Jeigu po pakartotinio vertinimo aukštosios mokyklos veikla įvertinama neigiamai, kitas aukštosios mokyklos vertinimas nebeatliekamas (Aprašo 24 punktas).
Aukštosios mokyklos veiklos savianalizės suvestinės (toliau vadinama - savianalizės suvestinė) rengimo tvarką, Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro įgaliotos institucijos (toliau - Įgaliota institucija) organizuojamo aukštųjų mokyklų išorinio veiklos vertinimo (toliau - vertinimas) eigą bei procedūras, vertinamąsias sritis ir kriterijus nustato Studijų kokybės vertinimo centro direktoriaus 2010 m. spalio 25 d. įsakymu Nr. 1-01-135 patvirtinta Aukštosios mokyklos veiklos vertinimo metodika. Šio teisės akto 6 punkte įtvirtinta, kad vertinimo metu aukštosios mokyklos veikla įvertinama pagal šias vertinamąsias sritis: strateginis valdymas (6.1 punktas); studijos ir mokymasis visą gyvenimą (6.2 punktas); mokslo ir (arba) meno veikla (6.3 punktas); poveikis regionų ir visos šalies raidai (6.4 punktas).
Kaip matyti iš bylos medžiagos, ginčas iš esmės kilo dėl vienos iš vertinamųjų sričių – strateginio valdymo – neigiamo įvertinimo. Lietuvos edukologijos universiteto veiklos vertinimo išvadose nurodyta, jog universiteto strateginio valdymo sritis vertinama neigiamai. Studijų kokybės vertinimo centras 2012-07-25 priėmė ginčijamą sprendimą Nr. (duomenys neskelbtini), kuriame nurodė, jog remdamasis MOSTA 2012 m. birželio 22 d. sprendimu Nr. (duomenys neskelbtini) dėl aukštosios mokyklos realiųjų išteklių vertinimo ir ekspertų vertinimo išvadomis, atsižvelgdamas į Komisijos rekomendaciją, vadovaudamasis Aprašo 21 punktu, Lietuvos universiteto veiklą vertinti neigiamai. Būtent tas faktas, jog universiteto strateginio valdymo sritis buvo įvertinta neigiamai turėjo tiesioginę įtaką ir atsakovo neigiamo sprendimo priėmimui.
Studijų kokybės vertinimo centro Metodikoje apibrėžti kriterijai, kuriais vadovaujantis vertinamas aukštosios mokyklos strateginis valdymas. Minėtos Metodikos 8 punkte nustatyta, kad strateginio valdymo kriterijai - strateginio veiklos plano tinkamumas, jo įgyvendinimo užtikrinimas ir viešinimas bei valdymo veiksmingumas. Pagal Metodikos 8.1 punktą, siekiant įvertinti, ar strateginis veiklos planas yra tinkamas ir ar užtikrinamas jo sėkmingas įgyvendinimas ir viešinimas, analizuojama: 8.1.1. strateginio veiklos plano atitiktis aukštosios mokyklos misijai, šalies mokslo ir studijų politikos strateginiams dokumentams, Europos aukštojo mokslo erdvės ir Europos mokslinių tyrimų erdvės nuostatoms; 8.1.2. strateginio veiklos plano komponentų (esamos situacijos analizės, strateginių krypčių ir tikslų, uždavinių, įgyvendinimo priemonių, išteklių, numatomų rezultatų) pagrįstumas ir dermė; 8.1.3. strateginio plano įgyvendinimo kiekybinių bei kokybinių rodiklių pagrįstumas ir išsamumas; 8.1.4. strateginio veiklos plano įgyvendinimo stebėsenos procedūrų tinkamumas; 8.1.5. informacijos, teikiamos steigėjams, juridinio asmens dalyviams, akademinei bendruomenei ir visuomenei, apie strateginio plano įgyvendinimą, pakankamumas.
Siekiant įvertinti, ar aukštosios mokyklos valdymas yra veiksmingas, analizuojama: 8.2.1. vidinio studijų kokybės užtikrinimo sistemos (įskaitant kokybės užtikrinimo politiką, suteikiamų kvalifikacijų atitiktį nacionalinei ir Europos kvalifikacijų sandarai, studijų programų kokybės ir studentų pasiekimų vertinimą, dėstytojų kompetencijos tobulinimą, paramos studentams užtikrinimą, duomenų kaupimo ir viešo informavimo organizavimą) veiksmingumas; 8.2.2. struktūros pokyčių atitiktis studijų, mokslinių tyrimų ir eksperimentinės (socialinės, kultūrinės) plėtros ir (arba) meno veiklos poreikiams; 8.2.3. procesų valdymas - sprendimų priėmimo veiksmingumas, atsakomybės pasiskirstymas ir atskaitomybė, išteklių paskirstymas, suinteresuotų šalių (partnerių) įtraukimas, orientavimasis į strateginius tikslus ir rezultatus; 8.2.4. žmonių išteklių valdymas (poreikių analizė, atitiktis strateginio plano įgyvendinimui, kvalifikacijos tobulinimas, darbuotojų įtraukimas į sprendimų priėmimą); 8.2.5. pokyčių valdymas (procesų optimizavimas) - procesų kokybės analizė, tobulinimo prielaidos, rizikų analizė; 8.2.6. materialiųjų išteklių (infrastruktūros) valdymas; 8.2.7. aukštosios mokyklos lėšų panaudojimo racionalumas, atsižvelgiant į aukštosios mokyklos veiklos tikslus; 8.2.8. akademinės etikos nuostatos ir jų užtikrinimo procedūros.
Iš aukščiau pateiktos aukštosios mokyklos išorinį veiklos vertinimą reglamentuojančių teisės aktų (Lietuvos Respublikos moklso ir studijų įstatymo 40 ir 43 straipsniai, Aprašas, Metodika) analizės darytina išvada, kad atliekant aukštosios mokyklos išorinį veiklos vertinimą dėl neefektyvaus valdymo kilusius negatyvius padarinius nėra būtina tirti – nustatyti jų mastą bei reikšmę (įtaką) aukštosios mokyklos veiklai. Išorinio vertinimo paskirtis, tikslas ir turinys/struktūra leidžia teigti, jog ši procedūra iš esmės yra orientuota į mokslo ir studijų institucijų veiklos kokybės, o ne dėl veiklos kokybės trūkumų kilusių neigiamų pasekmių, išsamią analizę ir vertinimą. Būtent aukštosios mokyklos veiklos kokybės vertinimas ir pasireiškia per keturias vertinamąsias sritis (strateginis valdymas, studijos ir mokymasis visą gyvenimą, mokslo ir (arba) meno veikla, poveikis regionų ir visos šalies raidai), kurios tiesiogiai niekaip nėra siejamos su dėl veiklos kokybės kilusiomis pasekmėmis. Todėl pirmosios instancijos teismo ginčijamame sprendime padaryta išvada, jog norint pripažinti, kad dėl naujos Universiteto tarybos ir naujo strateginio plano nebuvimo Universiteto veikla vertintina neigiamai, būtina nustatyti, kad dėl to buvo neefektyvus Universiteto valdymas, kuris lėmė neigiamas Universiteto veiklos pasekmes ir rezultatus, vertintina kaip nepagrįsta. Tokiu būdu teismas plečiamai aiškina teisės aktuose apibrėžtą mokslo ir studijų institucijos išorinio vertinimo paskirtį ir tikslą, nes iš išorinį veiklos vertinimą atliekančių subjektų reikalauja ne tik nustatyti aukštosios mokyklos veiklos kokybės trūkumus pagal vertinamąsias sritis, bet ir įvertinti kaip ir kiek vieni ar kiti trūkumai įtakojo universiteto veiklos kokybę, t. y. įvertinti nustatytų trūkumų padarinius Universiteto veiklai. Kita vertus, atitinkamu vertinamuoju laikotarpiu nesant patvirtinto naujo strateginio plano nėra galimybės Universiteto planuojamą veiklą palyginti su realiai vykdoma bei daryti kokias nors išvadas apie efektyvų ar nefektyvų Universiteto valdymą, kuris lėmė teigiamas arba neigiamas Universiteto veiklos pasekmes ir rezultatus.
Iš bylos medžiagos taip pat matyti, jog strateginio valdymo srities neigiamą įvertinimą iš esmės lėmė pareiškėjo patvirtinto strateginio plano nebuvimas. Nustatyta ir byloje dėl to nėra ginčo, kad senasis Lietuvos edukologijos universiteto strateginis planas baigė galioti 2010 metais, o naujas planas patvirtintas nebuvo. Šį išorinės veiklos vertinimo metu nustatytą trūkumą pirmosios instancijos teismas laikė nepakankamu, kad Lietuvos edukologijos universiteto veiklą būtų galima vertinti neigiamai.
Pažymėtina, kad šiuolaikinės organizacijos paprastai valdomos vadovaujantis strateginiais valdymo/veiklos planais. Šiuose planuose apibrėžiami organizacijos pagrindiniai ilgalaikiai tikslai ir uždaviniai, numatomi veiksmai ir paskirtomi ištekliai bei apibrėžiamos priemonės, reikalingos šiems tikslams įgyvendinti. Būtent strateginiai planai yra orientuoti į svarbiausių organizacijos tikslų pasiekimą, aiškiai ir konkrečiai nurodo, ką būtina atlikti atitinkamais laikotarpiais, siekiant įgyvendinti organizacijos strateginius tikslus. Todėl remdamasi strateginiu planu organizacija laiku prisitaiko prie išorės aplinkos pokyčių ir efektyviai išnaudoja turimus resursus, t. y. efektyviai ir veiksmingai funkcionuoja. Tai reiškia, jog strateginis planas užtikrina sėkmingą visos organizacijos veiklą, todėl šis dokumentas organizacijos funkcionavimui yra labai reikšmingas. Nesant patvirtinto strateginio veiklos plano lieka neaiški organizacijos misija, pagrindiniai ilgalaikiai tikslai ir uždaviniai, tikslams pasiekti numatomi atlikti veiksmai bei jų įgyvendinimo laikotarpiai ir naudojamos priemonės. Taigi atsižvelgiant į šio trūkumo mastą ir reikšmę Lietuvos edukologijos universiteto veiklai, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija vertina, kad pirrmosios instancijos teismo padaryta išvada dėl strateginio plano nebuvimo ir jo įtakos Universiteto veiklai pripažintina nepagrįsta.
Teisėjų kolegija, patikrinusi pirmosios instancijos teismo sprendimo dalį dėl Universiteto tarybos sudarymo vertinamuoju laikotarpiu, pritaria teismo išvadai, kad Universiteto taryba 2011 metais galėjo būti sudaryta, t. y. nebuvo jokių teisinių kliūčių sudaryti valdymo organą – Universiteto tarybą. Šiuo aspektu pirmosios instancijos teismas, remdamasis teisės aktais bei vertindamas faktines aplinkybes, visapusiškai ir ojektyviai jas išanalizavo bei padarė pagrįstas išvadas.
Papildomai pasisakytina dėl Universiteto tarybos funkcionavimo ir jos įtakos universiteto veiklai. Pagal Lietuvos Respublikos mokslo ir studijų įstatymo 19 straipsnio 1 dalį, valstybinis universitetas turi turėti kolegialius valdymo organus – tarybą ir senatą, taip pat vienasmenį valdymo organą – rektorių. Minėto įstatymo 20 straipnio 2 dalyje nustatyta, jog aukštosios mokyklos taryba atlieka šias funkcijas: 1) įvertinusi senato (akademinės tarybos) siūlymus, tvirtina aukštosios mokyklos viziją ir misiją; 2) įvertinusi senato (akademinės tarybos) siūlymus, teikia Seimui tvirtinti universiteto (Vyriausybei – kolegijos) statuto pakeitimus; 3) įvertinusi senato (akademinės tarybos) siūlymus, tvirtina rektoriaus (direktoriaus) pateiktą aukštosios mokyklos strateginį veiklos planą; 4) svarsto ir tvirtina rektoriaus (direktoriaus) teikiamus aukštosios mokyklos struktūros pertvarkos planus; 5) įvertinusi senato (akademinės tarybos) siūlymus, nustato aukštosios mokyklos lėšų (taip pat lėšų, skirtų administracijos ir kitų darbuotojų darbo užmokesčiui) ir nuosavybės teise valdomo turto valdymo, naudojimo ir disponavimo jais tvarką; 6) įvertinusi senato (akademinės tarybos) siūlymus, tvirtina aukštosios mokyklos rektoriaus (direktoriaus) rinkimų viešo konkurso būdu organizavimo tvarką; 7) renka, skiria ir atleidžia rektorių (direktorių); 8) nustato aukštosios mokyklos administracijos ir kitų darbuotojų parinkimo ir vertinimo principus; 9) tvirtina aukštosios mokyklos vidaus tvarkos taisykles; 10) rektoriaus (direktoriaus) teikimu nustato studijų kainą ir įmokų, tiesiogiai nesusijusių su studijų programos įgyvendinimu, dydžius; 11) įvertinusi senato (akademinės tarybos) siūlymus, nustato bendrą studijų vietų skaičių, atsižvelgdama į galimybes užtikrinti studijų ir mokslo, meno veiklos kokybę; 12) svarsto rektoriaus (direktoriaus) pateiktą aukštosios mokyklos metinę pajamų ir išlaidų sąmatą ir tvirtina šios sąmatos įvykdymo ataskaitą; 13) tvirtina rektoriaus (direktoriaus) pateiktą aukštosios mokyklos metinę veiklos ataskaitą; 14) įvertinusi senato (akademinės tarybos) siūlymus, tvirtina aukštosios mokyklos reorganizavimo arba likvidavimo planus ir teikia juos Seimui (Vyriausybei); 15) rengia metinę savo veiklos ataskaitą ir ją skelbia viešai aukštosios mokyklos interneto tinklalapyje kasmet iki balandžio 1 dienos bei 16) atlieka aukštosios mokyklos statute ir kituose teisės aktuose nustatytas kitas funkcijas.
Visų pirma, pažymėtina, jog Lietuvos Respublikos mokslo ir studijų įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta įpareigojanti teisės norma, kuri normos adresatui suponuoja privalomą elgesio modelį, t. y. kad valstybiniame universitete privalo būti sudaryta ir funkcionuoti universiteto taryba. Antra, universiteto tarybai kaip kolegialiam valdymo dariniui pavestos vykdyti su universiteto veikla susijusios svarbios funkcijos (MSĮ 20 straipsnio 2 dalies 1, 3, 4, 10, 11, 12, 13 ir kt.), tame tarpe ir strateginio valdymo srityje. Trečia, anksčiau minėtas Lietuvos Respublikos mokslo ir studijų įstatymas nenumato galimybės, jog atitinkamą laikotarpį dėl vienokių ar kitokių priežasčių universiteto taryba galėtų būti nesudaroma, o jos funkcijas laikinai vykdytų kitas universiteto valdymo organas – senatas arba rektorius. Atsižvelgiant į tai, darytina išvada, jog daugiau kaip metus nesudarant šio svarbaus universiteto valdymo organo Lietuvos edukologijos universitete nebuvo priimami esminiai su pareiškėjo strateginiu valdymu susiję sprendimai.
Lietuvos Respublikos mokslo ir studijų įstatymo 20 straipsnio 3 dalyje reglamentuota, kad taryba sudaroma iš 9 arba 11 narių. Aukštosios mokyklos statutas nustato tikslų tarybos narių skaičių. Aukštosios mokyklos statuto nustatyta tvarka vieną tarybos narį skiria studentų atstovybė, jeigu jos nėra, - visuotinis studentų susirinkimas (konferencija); du arba, jeigu tarybą sudaro 11 narių, tris narius - dėstytojai ir mokslo darbuotojai; vieną - administracija ir kiti darbuotojai; vieną tarybos narį skiria švietimo ir mokslo ministras kartu su aukštosios mokyklos senatu (akademine taryba), kitus keturis arba, jeigu tarybą sudaro 11 narių, penkis narius siūlo juridiniai ir fiziniai asmenys iš asmenų, nepriklausančių aukštosios mokyklos personalui ir studentams, - šiuos tarybos narius skiria ir atšaukia švietimo ir mokslo ministras Aukštojo mokslo tarybos teikimu, išklausęs aukštosios mokyklos tarybos nuomonę. Tarybos sudėtį viešai skelbia švietimo ir mokslo ministras. Vadinasi, šios nuostatos analizė leidžia teigti, kad universiteto tarybos sudėtį sudaro įvairių organizacijų ir visuomenės atstovai (universiteto akademinės bendruomenės, studentų, verslo, meno, kultūros). Kaip teisingai pastebi atsakovas, tokio reguliavimo tikslas – aukštosios mokyklos tarybos nepriklausomumas, inovatyvumas, siekis, kad aukštosios mokyklos strateginiai sprendimai dėl veiklos kryptingumo ir plėtojimo būtų priimami ne tik remiantis išorine aukštosios mokyklos akademine pozicija, tačiau remiantis išorine, naudos visuomenei, verslui ir valstybei grįsta politika. Nesant teisės aktų nustatyta tvarka suformuotos universiteto tarybos akivaizdu, jog pareiškėjas negalėjo vykdyti visapusiškai kokybišką veiklą, t. y. priimti kokybiškų, racionalių ir visais nurodytais principais grįstų sprendimų, taip iš esmės pažeidžiant įstatymų leidėjo įtvirtintą kokybiško aukštųjų mokyklų valdymo siekį.
Studijų kokybės vertinimo centras nesutinka su pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, kad ginčijamas atsakovo 2012-07-25 sprendimas neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme nustatytų individualiam administracinam aktui keliamų reikalavimų, yra neteisėtas ir nepagrįstas, todėl naikintinas. Vertinant ginčijamą Studijų kokybės verinimo centro 2012-07-25 sprendimą dėl aukštosios mokyklos veiklos įvertinimo pažymėtina, jog nagrinėjamu atveju dėl sudėtingo teisinio reguliavimo susiklostė specifinė situacija. Atsakovo parengtos Lietuvos edukologijos universiteto veiklos vertinimo išvados laikytinos galutinio sprendimo dėl aukštosios mokyklos veiklos įvertinimo sudėtine dalimi, kurių III dalyje "Strateginis valdymas" nurodyta, jog strateginio valdymo sritis vertinama neigiamai bei minėtų išvadų 14-41 punktuose pateiktos faktinės aplinkybės, susijusios su vertinimo metu nustatytais universiteto strateginio valdymo privalumais (stiprybėmis) ir trūkumais (silpnybėmis). Galiausiai Universiteto veiklos vertinimo išvadų 42 punkte, apibendrinant anksčiau nurodytuose punktuose išdėstytas aplinkybes, labai konkrečiai ir aiškiai įvardytos universiteto strateginio valdymo stiprybės (tai įvairius dalyvius apimantis strateginio plano rengimo procesas, programų studijų komitetų įsteigimas, pedagoginės praktikos laikotarpio prailginimas, motyvacinio testo įdiegimas, griežta konkursinė darbuotojų priėmimo tvarka, modernios ir lanksčios mokymo erdvės) ir silpnybės (strateginio valdymo proceso trūkumai, dar tik pradėtas ESG ir kokybės užtikrinimo procesų įgyvendinimas, nėra vieningo studentų apklausų anketų taikymo visame universitete, kai kuri pedagoginė praktika pasenusi, svarbiausios IT sistemos nesusietos tarpusavyje, nėra atnaujinto strateginio plano ir formalaus Tarybos indėlio į rektoriaus ir Senato sprendimų priėmimo procesą). Be to, Aukštųjų mokyklų vertinimo komisijos 2012 m. liepos 4 d. posėdžio protokole Nr. (duomenys neskelbtini) užfiksuota, jog ekspertai neigiamai įvertino strateginio valdymo sritį, nes strateginis universiteto planas galiojo tik iki 2010 m., o naujasis nebuvo patvirtintas. Nebuvo aiškus fakultetų ryšys su universitetu, neaišku, kodėl nėra kokybės užtikrinimo centro ir kodėl neveikia Taryba, kuri pagal įstatymą privalėjo veikti. LEU nėra įdiegta į studentus orientuota mokymo sistema, nepakankamai naudojami aktyvaus mokymo metodai, mokslinių tyrimų sritys ne visai atitinka universiteto misiją. Vadinasi, sprendimo priėmimo faktinės aplinkybės buvo išdėstytos ir pareiškėjui žinomos iš aukščiau aptartų dokumentų. Tokiais atvejais Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jurisprudencijoje pripažįstama, jog papildomai pagrįsti priimamą sprendimą Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio prasme nėra būtina.
Kaip matyti iš ginčijamo sprendimo (SKVC 2012-07-25 įsakymas Nr. (duomenys neskelbtini)), jame nurodyta, kad jis priimtas vadovaujantis Lietuvos Respublikos mokslo ir studijų įstatymo 43 straipsniu, Aukštųjų mokyklų išorinio vertinimo tvarkos aprašu, patvirtintu Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. rugsėjo 22 d. nutarimu Nr. 1317, Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro 2010-12-22 įsakymu Nr. 2356 "Dėl įgaliojimų suteikimo", Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro 2011-04-01 įsakymu Nr. V-544 "Dėl aukštųjų mokyklų išorinio vertinimo" ir Aukštosios mokyklos vertinimo metodika, patvirtinta Studijų kokybės vertinimo centro direktoriaus 2010-10-25 įsakymu Nr. 1-01-135. Tai reiškia, jog atsakovas, priimdamas sprendimą dėl aukštosios mokyklos veiklos vertinimo sutiko su Lietuvos edukologijos universiteto veiklos vertinimo išvadose nustatytomis aplinkybėmis (stiprybėmis ir silpnybėmis) bei atsižvelgiant į tai konstatuotina, jog ginčijamas sprendimas tinkamai pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis.
Pastebėtina, jog nei ginčijamame Studijų kokybės vertinimo centro 2012-07-25 sprendime, nei Lietuvos edukologijos universiteto veiklos vertinimo išvadose, nėra nurodyta, kokių Metodikos punktuose nustatytų vertinimo kriterijų universiteto veikla neatitinka, t. y. nustatyti trūkumai veiklos vertinimo išvadose nėra tiesiogiai ir konkrečiai susieti su atitinkamais Metodikos punktais. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegijos nuomone, nenurodymas kokių Metodikos kriterijų vertinamo subjekto veikla konkrečiai neatitinka, vertintinas kaip trūkumas, tačiau nedarantis ginčijamo atsakovo sprendimo neteisėtu ir nepagrįstu.
Išnagrinėjusi Aukštųjų mokyklų vertinimo komisijos teisinį statusą reglamentuojančius teisės aktus (SKVC direktoriaus 2011-11-08 įsakymu Nr. 1-01-148 patvirtintus Aukštųjų mokyklų vertinimo komisijos nuostatus) ir šios komisijos 2012-07-04 posėdžio protokolą Nr. (duomenys neskelbtini), teisėjų kolegija jokių procedūrinių trūkumų nenustatė.
Aprašo 26 punkte nustatyta, kad sprendimą dėl aukštosios mokyklos įvertinimo per 14 kalendorinių dienų nuo jo gavimo aukštoji mokykla gali raštu skųsti švietimo ir mokslo ministrui, o šis skundui nagrinėti sudaro komisiją. To paties Aprašo 28 punkte įtvirtinta, jog komisija, nagrinėdama skundą, neatlieka aukštosios mokyklos vertinimo procedūrų, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, taip pat ar įgaliota institucija neviršijo kompetencijos. Pagal Aprašo 29 punktą, komisija gali priimti sprendimą skundo netenkinti arba skundą tenkinti ir pavesti sprendimą dėl aukštosios mokyklos įvertinimo priėmusiai įgaliotai institucijai per komisijos nustatytą laiką iš naujo įvertinti aukštąją mokyklą. Šios Aprašo nuostatos suponuoja išvadą, jog apeliacijos ribos pakankamai siauros (29 punktas), todėl Komisija išnagrinėjusi Universiteto skundą padarė teisingą išvadą, kad LEU vertinimo metu nebuvo pažeisti įstatymai ir kiti teisės aktai, reglamentuojantys aukštųjų mokyklų vertinimo tvarką bei neviršyta įgaliotos institucijos (SKVC) kompetencija. Taip pat iš komisijos 2012 m. rugsėjo 4 d. posėdžio protokolo Nr. 1 matyti, kad Komisija sprendimą priėmė vienbalsiai. Posėdyje dalyvavęs pareiškėjo atstovas jokių nušalinimų komisijos nariams nepareiškė. Byloje nėra jokių duomenų apie tai, kad komisijos pirmininkė N. P. (švietimo ir mokslo viceministrė) kažkokiu būdu darė ar siekė daryti įtaką kitiems komisijos nariams.
Atsiliepime į apeliacinį skundą Lietuvos edukologijos universitetas nurodo, kad ekspertai privalėjo vadovautis teisės aktias ir vertinti tik aktualų bei teisėtą Universiteto veiklos 2005–2010 metais laikotarpį, kai Universiteto taryba veikė kaip legitimi ir teisėta institucija, o tam laikotarpiui aktualus strateginis planas buvo patvirtintas. Šį pareiškėjo teiginį paneigia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. balandžio 21 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A858-96/2014 padaryta išvada, jog atsižvelgus į nurodytas faktines aplinkybes negalima daryti išvados, kad Lietuvos edukologijos universiteto veiklos atitiktis turėjo būti vertinta tik laikotarpiu nuo 2008 metų iki 2010 metų ir neturėjo būti atsižvelgiama į 2011 metus. Nėra pagrindo teigti, kad nepagrįstai buvo atsižvelgiama į 2011 metus atliekant veiklos vertinimą ir šiuo aspektu buvo pažeistos Lietuvos edukologijos universiteto teisės ir (ar) teisėti interesai. Minėtu sprendimu taip pat paneigti ir kiti pareiškėjo atsiliepimo argumentai: kad ekspertai atlikdami išorinį vertinimą neturėjo realiųjų išteklių vertinimo ir dėl ekspertų atrankos. Atsižvelgiant į tai, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija plačiau šiais atsiliepimo aspektais nebepasisako.
Pareiškėjas atsiliepimą grindžia gausia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (2013 m. gegužės 6 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A520-304/2013, 2012 m. sausio 26 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A858-257/2012, 2014 m. balandžio 10 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A442-1082/2014, 2014 m. balandžio 10 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A822-100/2014, 2014 m. balandžio 9 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS492-459/2014, 2014 m. balandžio 8 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. A492-819/2014, 2006 m. vasario 15 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A4-786/2006, 2014 m. kovo 25 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A556-922/2014). Pastebėtina, jog nagrinėjama byla ir atsiliepime nurodytos bylos skiriasi ginčo dalyku, faktinėmis aplinkybėmis ir ginčo santykiams taikytinu skirtingu teisiniu reguliavimu, todėl šiose Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo bylose suformuota praktika nagrinėjamo ginčo išsprendimui nėra reikšminga.
Taip pat netikslinga vadovautis ir Lietuvos edukologijos universiteto atsiliepime nurodytu Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2013 m. lapkričio 11 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. I442-14/2013. Šioje norminėje byloje buvo prašoma ištirti, ar Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro 2012 m. balandžio 6 d. įsakymo Nr. V-636 „Dėl švietimo ir mokslo ministro 2011 m. liepos 1 d. įsakymo Nr. V-1170 „Dėl Aukštosios mokyklos realiųjų išteklių vertinimo metodikos patvirtinimo“ pakeitimo“ 2.4 ir 2.5 punktai ir Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro 2011 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. V-1170 patvirtintos Aukštosios mokyklos realiųjų išteklių vertinimo metodikos (2012 m. balandžio 6 d. įsakymo Nr. V-636 redakcija) 16 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos mokslo ir studijų įstatymo 7 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam aukštųjų mokyklų autonomijos principui, Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 8 straipsniui, taip pat – ar Metodikos (2012 m. balandžio 6 d. įsakymo Nr. V-636 redakcija) 16 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 2 punktui bei Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 1.5 straipsnio 1 daliai. Anksčiau minėtoje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. balandžio 21 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A858-96/2014 konstatuota, jog < ... pareiškėjo teisių pažeidimas nėra siejamas su realiųjų išteklių vertinimu, todėl nurodytas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimas, juo atitinkamų nuostatų pripažinimas prieštaraujančiomis konstituciniam teisinės valstybės principui, šios bylos nagrinėjimo stadijoje tiesioginės įtakos neturi.
Pareiškėjas prašo kreiptis į Konstitucinį Teismą ištirti, ar Aprašo 21.3 punktas (teigiamai įvertinama aukštoji mokykla tik tuo atveju, kai atliekant veiklos atitikties nustatytiems reikalavimams vertinimą aukštojoje mokykloje nenustatoma esminių trūkumų ir visos jos vertinamosios sritys įvertinamos teigiamai) neprieštarauja Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintam proporcingumo principui. Teisėjų kolegijai nekyla abejonių dėl Vyriausybės 2010 m. rugsėjo 22 nutarimu Nr. 1317 patvirtinto Aprašo 21.3 punkto konstitucingumo.
Įvertinusi Lietuvos edukologijos universiteto išorinio veiklos vertinimo metu nustatytas veiklos problemas (strateginio plano nebuvimas ir univesiteto tarybos nesudarymas), teisėjų kolegija daro išvadą, jog nustatyti reikšmingi trūkumai, turėję įtakos kokybiškai ir efektyviai universiteto veiklai, todėl pagrįstai viena iš vertinamųjų sričių – universiteto strateginis valdymas – atsakovo įvertinta neigiamai.
Apibendrindama išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas neteisingai aiškino ir taikė teisės normas, vertino faktines bylos aplinkybes, todėl priėmė nepagrįstą ir neteisėtą sprendimą (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 143 straipsnis). Atsakovų Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerijos bei Studijų kokybės vertinimo centro apeliaciniai skundai tenkintini, pirmosios instancijos teismo 2014 m. lapkričio 21 d. sprendimas naikintinas, priimant naują sprendimą – pareiškėjo Lietuvos edukologijos universiteto skundą atmesti.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 2 punktu, teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a:
Atsakovų Lietuvos Respulikos švietimo ir mokslo minsiterijos bei Studijų kokybės vertinimo centro apeliacinius skundus tenkinti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. lapkričio 21 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą. Lietuvos edukologijos universiteto skundą atmesti.
Sprendimas neskundžiamas.
|
Teisėjai |
Audrius Bakaveckas
Vaida Urmonaitė-Maculevičienė
Skirgailė Žalimienė
|