Byla Nr. 6/2016
LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
NUTARIMAS
DĖL Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1994 m. rugpjūčio 11 d. nutarimu Nr. 728 patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento 96 punkto atitikties LIETUVOS RESPUBLIKOS Konstitucijai, Lietuvos respublikos vyriausybės įstatymui ir bylos dalies nutraukimo
2016 m. liepos 8 d. Nr. KT22-N11/2016
Vilnius
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Elvyros Baltutytės, Vytauto Greičiaus, Danutės Jočienės, Prano Kuconio, Gedimino Mesonio, Vyto Miliaus, Egidijaus Šileikio, Algirdo Taminsko, Dainiaus Žalimo,
sekretoriaujant Daivai Pitrėnaitei,
dalyvaujant pareiškėjos Lietuvos Respublikos Prezidentės atstovėms Lietuvos Respublikos Prezidentės vyriausiajai patarėjai Rasai Svetikaitei, patarėjai Indrei Pukanasytei,
suinteresuoto asmens Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovams Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Teisės ir personalo departamento direktoriui Egidijui Anuliui, šio departamento Teisės taikymo skyriaus vyriausiajai specialistei Gintarei Izokaitytei,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1 straipsniu, Konstitucinio Teismo posėdyje žodinio proceso tvarka 2016 m. birželio 13 d. išnagrinėjo konstitucinės justicijos bylą Nr. 6/2016 pagal pareiškėjos Lietuvos Respublikos Prezidentės 2016 m. kovo 17 d. dekrete Nr. 1K-599 „Dėl kreipimosi į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą“ išdėstytą prašymą Nr. 1B-8/2016 ištirti, ar konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktams, 9 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 daliai, Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio (2008 m. birželio 5 d. redakcija) 1 dalies 16 punktui pagal priėmimo tvarką neprieštarauja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimas Nr. 1025 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ pakeitimo“.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
I
1. Pareiškėja Respublikos Prezidentė 2016 m. kovo 17 d. priėmė dekretą Nr. 1K-599 „Dėl kreipimosi į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą“ (toliau – ir Respublikos Prezidentės 2016 m. kovo 17 d. dekretas), kurio 1 straipsnyje išdėstė prašymą ištirti Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ pakeitimo“ (toliau – ir Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimas Nr. 1025) atitiktį konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktams, 9 straipsnio 1 daliai, Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 daliai, Korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio (2008 m. birželio 5 d. redakcija) 1 dalies 16 punktui pagal priėmimo tvarką.
Pareiškėjos Respublikos Prezidentės prašymas Konstituciniame Teisme gautas 2016 m. kovo 17 d.
2. Konstitucinis Teismas 2016 m. kovo 18 d. sprendimu „Dėl pareiškėjos Lietuvos Respublikos Prezidentės 2016 m. kovo 17 d. dekrete Nr. 1K-599 „Dėl kreipimosi į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą“ išdėstyto prašymo priėmimo“ priėmė Respublikos Prezidentės 2016 m. kovo 17 d. dekrete išdėstytą prašymą ištirti Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 atitiktį Konstitucijai ir minėtiems įstatymams pagal priėmimo tvarką.
3. Konstitucinio Teismo pirmininko pranešimas dėl Respublikos Prezidentės prašymo priėmimo 2016 m. kovo 18 d. buvo oficialiai paskelbtas Teisės aktų registre (TAR, 2016-03-18, Nr. 05410). Nuo tos dienos iki Konstitucinio Teismo nutarimo šioje konstitucinės justicijos byloje paskelbimo Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ pakeitimo“ (TAR, 2015-09-29, Nr. 14360) galiojimas sustabdytas.
4. Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui Vyriausybė 2016 m. gegužės 2 d. priėmė nutarimą Nr. 438 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ pakeitimo“ pripažinimo netekusiu galios“ (toliau – ir Vyriausybės 2016 m. gegužės 2 d. nutarimas Nr. 438).
II
Pareiškėjos Respublikos Prezidentės prašymas grindžiamas šiais argumentais.
1. Remiantis oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatomis, pareiškėjos prašyme nurodoma, kad konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus teisėkūros subjektams, inter alia tai, kad leidžiant teisės aktus turi būti paisoma teisėkūros procedūrinių reikalavimų, taip pat ir tų, kuriuos yra nustatęs pats teisėkūros subjektas; Vyriausybė pagal Konstituciją yra saistoma savo pačios priimtų nutarimų. Pagal Konstituciją atsakingo valdymo principas suponuoja, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus.
Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimas Nr. 1025, pareiškėjos teigimu, buvo priimtas nesilaikant Teisėkūros pagrindų įstatyme, Vyriausybės įstatyme, Korupcijos prevencijos įstatyme nustatytų teisėkūros principų ir procedūrinių reikalavimų, taip pat pačios Vyriausybės 1994 m. rugpjūčio 11 d. nutarimu Nr. 728 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento patvirtinimo“ patvirtintame Vyriausybės darbo reglamente nustatytų teisėkūros procedūrinių reikalavimų.
2. Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnyje įtvirtinti teisėkūros principai (tam tikri imperatyvūs reikalavimai), kurių visi teisėkūros subjektai, įskaitant Vyriausybę, priimdami teisės aktus privalo laikytis. To paties įstatymo 9 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad teisės akto projektą rengiantis subjektas teisės akto projektą rengia vadovaudamasis šio įstatymo 3 straipsnyje nurodytais teisėkūros principais.
Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punkte įtvirtintas atvirumo ir skaidrumo principas, kuris inter alia reiškia, kad teisėkūra turi būti vieša. Pagal šio įstatymo 5 straipsnį teisėkūros atvirumui, skaidrumui užtikrinti naudojama Teisės aktų informacinė sistema (TAIS), kurioje turi būti skelbiami teisės aktų projektai ir su jais susiję dokumentai. Šio įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 5 punkte įtvirtintas efektyvumo principas, kuris inter alia reiškia, kad teisėkūros veiksmai turi būti atliekami per protingus terminus.
Pareiškėjos prašyme nurodoma, kad norminių Vyriausybės nutarimų projektų rengimas elektroniniu būdu TAIS turi būti toks, kad būtų sudarytos ne menamos, fiktyvios, o realios galimybės rengiant teisės aktų projektus dalyvauti suinteresuotoms kompetentingoms institucijoms, joms teikti savo išvadas, taip pat sąlygos visuomenei dalyvauti ir teikti pasiūlymus. Tai gali būti užtikrinta tik jeigu Vyriausybės nutarimo projektas paskelbiamas TAIS ne likus kelioms valandoms iki jo priėmimo, bet protingam terminui, per kurį suinteresuotos kompetentingos valstybės institucijos ir įstaigos, visuomenė turėtų realią galimybę susipažinti su parengtu teisės akto projektu, jį įvertinti ir pateikti savo išvadas, pasiūlymus.
Ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas Vyriausybei buvo pateiktas, apsvarstytas ir priimtas 2015 m. rugsėjo 23 d. per kelias valandas nuo jo paskelbimo TAIS. Taigi jį priimant nebuvo laikomasi principo, kad teisėkūros veiksmai turi būti atliekami per protingus terminus, visuomenei, kitoms kompetentingoms valstybės institucijoms nebuvo sudaryta reali galimybė susipažinti su parengtu teisės akto projektu, pateikti savo išvadas, pasiūlymus.
3. Pagal Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 dalį Vyriausybei teikiamas teisės akto projektas, susijęs ne tik su jį parengusios (teikiančios) institucijos, bet ir su kitų institucijų kompetencija, turi būti suderintas Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka.
Ginčijamu Vyriausybės nutarimu netekusiu galios pripažintas Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų, patvirtintų Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimu Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ (toliau – ir Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimas Nr. 343), XVI skyrius „Kurortų apsaugos zonos“. Pagal Vyriausybės 2011 m. lapkričio 16 d. nutarimą Nr. 1342 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Lietuvos Respublikos turizmo įstatymą“ formuojant valstybės politiką kurortų ir kurortinių teritorijų plėtros srityje dalyvauja Lietuvos Respublikos ūkio ministerija. Taigi, Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 projektas, Vyriausybei svarstyti pateiktas aplinkos ministro, turėjo būti derinamas su Lietuvos Respublikos teisingumo, Ūkio ministerijomis, tačiau su jomis derintas nebuvo (tai matyti iš TAIS).
4. Pagal Korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio (2008 m. birželio 5 d. redakcija) 1 dalies 16 punktą teisės akto projekto rengėjas privalo atlikti teisės akto projekto antikorupcinį vertinimą, jeigu rengiamame teisės akte numatoma reguliuoti visuomeninius santykius, susijusius su žemėtvarka, teritorijų planavimu, statyba.
Atsižvelgiant į tai, kad ginčijamu Vyriausybės nutarimu panaikintas Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų XVI skyrius „Kurortų apsaugos zonos“, kuriame įtvirtintos nuostatos, susijusios su teritorijų planavimu, statyba kurortų teritorijose, rengiant šio nutarimo projektą turėjo būti atliktas jo antikorupcinis vertinimas, tačiau toks vertinimas atliktas nebuvo.
5. Priimant ginčijamą Vyriausybės nutarimą buvo padaryti ir kiti teisėkūros procedūrinių reikalavimų, nustatytų Vyriausybės darbo reglamente, pažeidimai (TAIS užregistruotas Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 projektas ir jo lyginamasis variantas nevizuoti projektą teikiančios institucijos teisės padalinio vadovo ar kito teisės padalinio teisininko, kaip tai numatyta pagal Vyriausybės darbo reglamento 55 punktą; ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas neįvertintas Vyriausybės kanceliarijoje, nors pagal Vyriausybės darbo reglamento 63, 64, 65 punktus tai turėjo būti padaryta (TAIS nėra jokių vertinimo išvadų); ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę buvo įtrauktas remiantis Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punktu kaip papildomai teikiamas klausimas, tačiau nebuvo nurodyta jokių motyvų, kodėl šis projektas turėtų būti svarstomas nedelsiant, taip pat nepaaiškinta, kodėl šis projektas teikiamas svarstyti jo nederinus su suinteresuotomis institucijomis).
6. Visi nurodyti teisės aktuose nustatytų Vyriausybės nutarimų priėmimui taikomų procedūrinių reikalavimų pažeidimai, padaryti priimant Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimą Nr. 1025, pareiškėjos nuomone, vertintini kaip esminiai, šiurkštūs ir leidžia daryti išvadą, kad priimant šį Vyriausybės nutarimą buvo pažeisti Konstitucijoje įtvirtinti teisinės valstybės principas (suponuojantis, kad Vyriausybė, priimdama nutarimus, turi paisyti teisėkūros procedūrinių reikalavimų, taip pat ir tų, kuriuos ji pati yra nustačiusi), atsakingo valdymo principas (suponuojantis, kad priimant Vyriausybės nutarimus turi būti vadovaujamasi Konstitucija, veikiama valstybės interesais), kartu ir kitos nurodytos įstatymų nuostatos.
III
Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui gauti suinteresuoto asmens Vyriausybės atstovų Aplinkos ministerijos Teisės ir personalo departamento direktoriaus E. Anulio, šio departamento Teisės taikymo skyriaus vyriausiųjų specialistų V. Sosunovičiaus ir G. Izokaitytės rašytiniai paaiškinimai, kuriuose teigiama, kad ginčijamas teisės aktas neprieštarauja Konstitucijai ir įstatymams. Suinteresuoto asmens atstovų pozicija grindžiama šiais argumentais.
1. Pareiškėjos ginčijamo Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 priėmimą nulėmė Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343, kuriuo patvirtintos Specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos, keitimo procesas, kuriuo buvo siekiama Specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas išdėstyti nauja redakcija. Tam buvo sudaryta tarpžinybinė darbo grupė. Būtent šio proceso metu buvo nuspręsta į naujos redakcijos Specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas neperkelti XVI skyriaus „Kurortų apsaugos zonos“, todėl jis ginčijamu Vyriausybės nutarimu panaikintas. Darbo grupės pasitarimuose pasiūlymą panaikinti minėtą skyrių pateikė Ūkio ministerijos atstovas, todėl yra pagrindo manyti, kad Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų XVI skyriaus nuostatos į naujos redakcijos teisės aktą neperkeltos Ūkio ministerijai pritarus ir su ja suderinus.
2. Vyriausybės nutarimo, kuriuo Specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas siūlyta išdėstyti nauja redakcija, antikorupcinis vertinimas buvo atliktas. Teisės aktų nustatyta tvarka šio nutarimo projektas buvo teiktas derinti suinteresuotoms institucijoms (tarp jų Specialiųjų tyrimų tarnybai ir Ūkio ministerijai). Pastabų dėl XVI skyriaus nuostatų neperkėlimo į nauja redakcija išdėstytą dokumentą nebuvo gauta (Ūkio ministerijos 2015 m. birželio 10 d. raštu Nr. (15.27-91 )-3-2936 pateiktos pastabos, tarp kurių nėra pastabų dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų XVI skyriaus nuostatų neperkėlimo). Parengtas Vyriausybės nutarimo, kuriuo Specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos išdėstytos nauja redakcija, projektas buvo teiktas derinti Teisingumo ministerijai ir Vyriausybei (atitinkamai projektais TAIS Nr. 15-7803 ir 15-7803(2)). Visuose teikimo dokumentuose buvo nurodyta, kad XVI skyriaus nuostatos į nauja redakcija dėstomas Specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas neperkeltos, dėl to jokių pastabų negauta.
3. Vyriausybėje 2015 m. rugsėjo 22 d. vykusiame ministerijų atstovų pasitarime, įvertinus tai, kad viso svarstomo nutarimo projekto priėmimas ir įsigaliojimas gali būti nukeltas, nutarta pasiūlyti Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų XVI skyrių panaikinti atskiru nutarimu. Suinteresuoto asmens atstovai pažymi, kad šiame pasitarime dalyvavusiam Aplinkos ministerijos kancleriui žodžiu buvo pavesta įvertinti Vyriausybės kanceliarijos pasiūlymus dėl XVI skyriaus pripažinimo negaliojančiu atskiru nutarimu. Po šio pasitarimo Aplinkos ministerijos kancleris pavedė Aplinkos ministerijos Teritorijų planavimo, urbanistikos ir architektūros departamento atstovams parengti tokio nutarimo projektą kitam Vyriausybės posėdžiui, numatytam surengti 2015 m. rugsėjo 23 d.
4. Ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas 2015 m. rugsėjo 23 d. darbo tvarka derintas Aplinkos ministerijoje, jo antrą egzempliorių vizavo atitinkami Aplinkos ministerijos specialistai. Tą pačią dieną šis projektas pateiktas pasirašyti aplinkos ministrui, užregistruotas TAIS ir priimtas tą dieną vykusiame Vyriausybės posėdyje.
Suinteresuoto asmens atstovų paaiškinimuose pažymėta, kad, atsižvelgiant į nurodytas aplinkybes, parengtas Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 projektas yra neatsiejamai susijęs su anksčiau rengtu minėtu Vyriausybės nutarimo projektu ir nulemtas būtent to projekto rengimo, derinimo ir svarstymo Vyriausybėje procedūrų, todėl laikytinas ankstesnio projekto dalimi, parengta, paviešinta ir su suinteresuotomis institucijomis suderinta pagal teisės aktus, išskirta ir įforminta ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektu.
Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 projektas buvo paskelbtas TAIS. Teisės aktų viešinimas nėra savitikslis, juos viešinant siekiama informuoti visuomenę apie esamas teisėkūros iniciatyvas, suteikti teisę dalyvauti teisėkūros procese, galimybę daryti įtaką teisės akto projekto turiniui. Šiuo atveju tokia teisė visuomenei buvo užtikrinta TAIS paskelbus Vyriausybės nutarimo projektą, kuriame siūlyta Specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas išdėstyti nauja redakcija. Pastabų dėl Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 pakeitimo Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų XVI skyriaus neperkeliant į naują dokumentą nebuvo gauta.
Kadangi ministerijų atstovų pasitarime dėl šio klausimo nebuvo gauta pastabų, ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas, suinteresuoto asmens atstovų teigimu, neturėjo būti vertinamas ir derinamas Vyriausybės kanceliarijoje. Atsižvelgiant į ginčijamo Vyriausybės nutarimo projekto rengimo aplinkybes, t. y. pradėjimą rengti ir rengimo terminus, manytina, kad ministerijų atstovų pasitarime suformuluoto pavedimo vykdymas gali būti laikomas aplinkybe, pateisinančia šio projekto rengimo ir teikimo svarstyti skubotumą.
IV
Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui gauti Teisingumo ministerijos, Ūkio ministerijos, Vyriausybės kanceliarijos raštai dėl informacijos pateikimo.
V
1. Konstitucinio Teismo posėdyje pareiškėjos Respublikos Prezidentės atstovės Respublikos Prezidentės vyriausioji patarėja R. Svetikaitė, patarėja I. Pukanasytė iš esmės pakartojo rašytiniuose paaiškinimuose išdėstytus argumentus ir atsakė į Konstitucinio Teismo teisėjų klausimus.
2. Konstitucinio Teismo posėdyje suinteresuoto asmens Vyriausybės atstovai Aplinkos ministerijos Teisės ir personalo departamento direktorius E. Anulis, šio departamento Teisės taikymo skyriaus vyriausioji specialistė G. Izokaitytė iš esmės pakartojo rašytiniuose paaiškinimuose išdėstytus argumentus ir atsakė į klausimus.
3. Konstitucinio Teismo posėdyje buvo apklaustas liudytojas Lietuvos Respublikos aplinkos ministras Kęstutis Trečiokas.
Konstitucinio Teismo posėdyje liudytojas davė parodymus, kad Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 itin skubų priėmimą nulėmė politinė valia, o ne kokios nors objektyvios aplinkybės. Liudytojas taip pat parodė, kad, vadovaujantis Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punktu, tokia Vyriausybės teisės aktų priėmimo praktika, kai Vyriausybės posėdžiui be jokių motyvų kaip papildomi svarstytini klausimai pateikiami teisės aktų projektai, nederinti su kitomis institucijomis, yra gana dažna. Teisinis reguliavimas, įtvirtintas Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkte, pasak liudytojo, iš tiesų nėra pakankamai aiškus ir apibrėžtas, kad būtų galima suprasti, kokiais atvejais galima pasinaudoti minėtame punkte numatyta išimtimi.
Konstitucinis Teismas
konstatuoja:
I
1. Šioje konstitucinės justicijos byloje ginčijama Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 atitiktis konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktams, 9 straipsnio 1 daliai, Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 daliai, Korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio (2008 m. birželio 5 d. redakcija) 1 dalies 16 punktui pagal priėmimo tvarką.
2. Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarime Nr. 1025, įsigaliojusiame 2015 m. rugsėjo 30 d., buvo nustatyta:
Pakeisti Specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas, patvirtintas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimu Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“, ir pripažinti netekusiu galios XVI skyrių.“
3. Pareiškėjos abejonės dėl ginčijamo teisės akto atitikties Konstitucijai ir įstatymams grindžiamos tuo, kad jį priimant buvo pažeista Vyriausybės teisės aktų priėmimo tvarka, nustatyta inter alia Teisėkūros pagrindų įstatyme, Vyriausybės įstatyme, Korupcijos prevencijos įstatyme, kurių tam tikrų nuostatų atžvilgiu ginčijama Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 atitiktis, taip pat Vyriausybės darbo reglamente (2013 m. balandžio 17 d. redakcija). Pasak pareiškėjos, nesilaikius įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytos Vyriausybės teisės aktų priėmimo tvarkos, buvo pažeisti konstituciniai teisinės valstybės, atsakingo valdymo principai.
4. Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje ne kartą yra konstatavęs, kad konstitucinio teisinės valstybės principo esmė – teisės viešpatavimas; konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų (inter alia 2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2015 m. lapkričio 19 d. nutarimai). Šiuo principu turi būti vadovaujamasi ir kuriant teisę, ir ją įgyvendinant (inter alia 2000 m. gruodžio 6 d., 2006 m. sausio 16 d., 2015 m. spalio 29 d. nutarimai).
4.1. Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus teisėkūros subjektams, inter alia tai, kad teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų; leidžiant teisės aktus turi būti paisoma teisėkūros procedūrinių reikalavimų, taip pat ir tų, kuriuos yra nusistatęs pats teisėkūros subjektas (inter alia 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d. nutarimai).
4.2. Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja ir teisės aktų hierarchiją, inter alia tai, kad poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais (inter alia 2003 m. gruodžio 30 d., 2010 m. kovo 9 d., 2015 m. spalio 29 d. nutarimai).
5. Konstitucijoje įtvirtintas atsakingo valdymo principas suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus (inter alia 2012 m. spalio 26 d., 2012 m. lapkričio 10 d. išvados, 2014 m. gegužės 27 d. nutarimas).
Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad konstitucinis atsakingo valdymo principas, aiškinamas kartu su Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintu valdžios įstaigų tarnavimo žmonėms imperatyvu, suponuoja teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimus, kurių privalo laikytis inter alia valstybės valdžią įgyvendinančios institucijos. Tokių reikalavimų paisymas priimant teisės aktus yra būtina visuomenės pasitikėjimo valstybe ir teise bei valdžios atsakomybės visuomenei sąlyga; jis sudaro prielaidas įtraukti visuomenę į sprendimų, susijusių su viešaisiais interesais, priėmimo procesą, inter alia sudarant galimybę susipažinti su rengiamais teisės aktų projektais ir kita su jais susijusia informacija, taip įgyvendinant inter alia Konstitucijos 33 straipsnyje įtvirtintas piliečių teises dalyvauti valdant savo šalį, kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą, apskųsti jų sprendimus.
Šios bylos kontekste pažymėtina ir tai, kad galimi ir tokie konstituciškai pateisinami atvejai, kai įstatymu gali būti numatytas ir neviešas Vyriausybės teisės aktų leidybos procesas, kaip antai, siekiant apsaugoti valstybės paslaptį sudarančią informaciją, išvengti grėsmės konstitucinei santvarkai, gynybinei galiai, kitiems svarbiems interesams.
6. Konstitucijos 94 straipsnio 2 punkte nustatyta, kad Vyriausybė vykdo įstatymus ir Seimo nutarimus dėl įstatymų įgyvendinimo, taip pat Respublikos Prezidento dekretus. Vyriausybė, vykdydama įstatymus, Seimo nutarimus dėl įstatymų įgyvendinimo, Respublikos Prezidento dekretus, leidžia poįstatyminius teisės aktus – nutarimus (2003 m. gruodžio 3 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d. nutarimai). Vyriausybės pareiga priimti poįstatyminius aktus, būtinus įstatymams įgyvendinti, kyla tiesiogiai iš Konstitucijos, o esant įstatymų leidėjo pavedimui – ir iš įstatymų (inter alia 2001 m. spalio 30 d., 2011 m. birželio 9 d., 2015 m. birželio 16 d. nutarimai).
Vyriausybės teisės aktais yra detalizuojamos ir sukonkretinamos įstatymų normos, reglamentuojamas jų įgyvendinimas (2015 m. rugsėjo 29 d. nutarimas), jie negali prieštarauti įstatymams, keisti įstatymo normų turinio, juose negali būti tokių teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis (inter alia 1994 m. sausio 19 d., 2001 m. gegužės 15 d., 2005 m. vasario 7 d. nutarimai).
Jeigu Vyriausybės nutarimuose nustatytas teisinis reguliavimas konkuruotų su nustatytuoju įstatymuose ar nebūtų grindžiamas įstatymais, būtų pažeisti Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktas, konstitucinis teisinės valstybės principas (inter alia 2009 m. rugsėjo 24 d., 2012 m. spalio 24 d., 2015 m. spalio 29 d. nutarimai).
7. Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktą, ne kartą yra konstatavęs, kad pagal Konstituciją Vyriausybė, leisdama teisės aktus, turi laikytis galiojančių įstatymų (inter alia 2001 m. gruodžio 18 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2015 m. birželio 16 d. nutarimai), inter alia tų, kuriuose nustatyta teisės aktų priėmimo tvarka. Ji turi laikytis įstatymų nustatytos Vyriausybės nutarimų parengimo, įvertinimo, derinimo, svarstymo, balsavimo dėl jų tvarkos (2007 m. rugpjūčio 13 d. nutarimas). Pažymėtina, kad Vyriausybės pareiga laikytis įstatymuose nustatytos teisės aktų priėmimo tvarkos ne tiktai gali, bet ir turi būti traktuojama kaip konstitucinė pareiga.
Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad priimant teisės aktus negalima ignoruoti nė vieno įstatymuose nustatytos teisės aktų priėmimo tvarkos etapo ar taisyklės; būtinybė teisės aktus priimti nuosekliai laikantis įstatymuose nustatytos teisės aktų priėmimo tvarkos kyla iš Konstitucijos. Pagal Konstituciją įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytų Vyriausybės teisės aktų priėmimo tvarkos etapų ar taisyklių būtina paisyti rengiant kiekvieną Vyriausybės teisės akto projektą nepriklausomai nuo to, ar tuo teisės aktu numatoma keisti (koreguoti) teisinį reguliavimą, nustatyti naują ar panaikinti galiojantįjį.
Kartu pažymėtina ir tai, kad, atsižvelgiant į konstitucinį Vyriausybės, kaip vykdomosios valdžios institucijos, statusą, taip pat į tai, kad pagal Konstitucijos 95 straipsnį Vyriausybė valstybės valdymo reikalus sprendžia posėdžiuose priimdama nutarimus, tik įstatymu gali būti numatyti konstituciškai pagrįsti išimtiniai atvejai, susiję su Vyriausybės sprendimų priėmimu inter alia karo ar nepaprastosios padėties metu, gaivalinės nelaimės atveju, kada Vyriausybės posėdžio darbotvarkė gali būti papildoma naujais, įprasta tvarka su ministerijomis ir kitomis Vyriausybės įstaigomis, suinteresuotomis valstybės institucijomis nederintais teisės aktų projektais, nurodant atitinkamus motyvus. Tačiau, įstatymu nustačius tokią Vyriausybės teisės aktų inicijavimo (jų projektų pateikimo) tvarką, neturi būti sudaryta prielaidų formuotis tokiai Vyriausybės posėdžio darbotvarkės papildymo naujais klausimais praktikai, kuria, nukrypstant nuo minėtų konstituciškai pagrįstų išimčių, būtų paneigiami konstituciniai teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimai.
Konstitucinio Teismo nutarimuose ne kartą konstatuota, kad jeigu Vyriausybė, leisdama teisės aktus, nesilaikytų įstatymų, inter alia tų, kuriuose nustatyta teisės aktų priėmimo tvarka, būtų paneigiamas konstitucinis teisinės valstybės principas, suponuojantis teisės aktų hierarchiją, taip pat Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktas, pagal kurį Vyriausybė vykdo inter alia įstatymus (inter alia 2013 m. balandžio 2 d., 2014 m. spalio 9 d., 2015 m. vasario 24 d. nutarimai).
8. Vyriausybė pagal Konstituciją yra saistoma ir savo pačios priimtų nutarimų; kol Vyriausybės nutarimas nėra pakeistas ar panaikintas, Vyriausybė turi laikytis jame nustatytų reikalavimų (2005 m. liepos 8 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2011 m. rugsėjo 2 d. nutarimai). Savo pačios priimtų nutarimų nepaisymas reikštų, kad Vyriausybė nukrypo nuo konstitucinio teisės viešpatavimo imperatyvo, taigi ir tai, kad išleidžiant atitinkamą Vyriausybės nutarimą buvo pažeistas konstitucinis teisinės valstybės principas (2007 m. rugpjūčio 13 d. nutarimas).
II
Dėl Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkto atitikties Konstitucijai ir Vyriausybės įstatymui
1. Pareiškėja Respublikos Prezidentė šioje konstitucinės justicijos byloje prašo ištirti Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 atitiktį Konstitucijai ir įstatymams pagal priėmimo tvarką.
Pareiškėjos abejonės dėl ginčijamo teisės akto teisėtumo grindžiamos, be kita ko, tuo, kad Aplinkos ministerijos parengtas ir Vyriausybei pateiktas ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę buvo įtrauktas kaip papildomai teikiamas klausimas, remiantis Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punktu. Tačiau siūlant šį klausimą įtraukti į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę nebuvo nurodyta jokių motyvų, kodėl jis turėtų būti svarstomas nedelsiant, nepaaiškinta, kokios nepaprastos aplinkybės nulėmė, kad šis nutarimo projektas teikiamas svarstyti nederintas su suinteresuotomis institucijomis.
Tai, kad Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 projektas Vyriausybei svarstyti teiktas vadovaujantis Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkto nuostatomis, Konstitucinio Teismo posėdyje paliudijo ir aplinkos ministras K. Trečiokas.
2. Taigi šioje konstitucinės justicijos byloje pirmiausia būtina įvertinti Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkto atitiktį aukštesnės galios teisės aktams.
3. Vyriausybės 1994 m. rugpjūčio 11 d. nutarimu Nr. 728 patvirtinto Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkte nustatyta:
„Ministras turi teisę, prieš pradedant svarstyti darbotvarkės klausimus, kreiptis į Ministrą Pirmininką su pasiūlymu įtraukti į darbotvarkę naują klausimą, nurodydamas motyvus, kodėl klausimas turi būti svarstomas nedelsiant. Jeigu Ministras Pirmininkas pritaria ministro pasiūlymui, dėl įtrauktino naujo klausimo balsuojama, o jeigu dėl klausimo įtraukimo teigiamas sprendimas nepriimamas, klausimas turi būti teikiamas svarstyti Reglamento nustatyta tvarka.
Kaip papildomi ministrų pasiūlyti klausimai į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę paprastai neįtraukiami teisės aktų projektai, Reglamento nustatyta tvarka nederinti su suinteresuotomis institucijomis, įstaigomis ir organizacijomis, taip pat didelės apimties teisės aktų projektai ar sudėtingi įstatymų projektai.“
Šiose Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) nuostatose įtvirtinta ministro teisė siūlyti į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę įtraukti papildomą, iš anksto nenumatytą klausimą, nurodant motyvus, kodėl klausimas turėtų būti svarstomas nedelsiant. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad toks papildomai į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę įtrauktinas klausimas gali būti ir pasiūlymas svarstyti parengtą Vyriausybės teisės akto projektą. Toks papildomai pasiūlytas iš anksto nenumatytas klausimas į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę įtraukiamas, jei, Ministrui Pirmininkui pritarus, dėl tokio klausimo įtraukimo į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę nusprendžia Vyriausybės nariai.
Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkto antrojoje pastraipoje, be kita ko, nustatyta, kad kaip papildomi ministrų pasiūlyti klausimai į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę paprastai neįtraukiami teisės aktų projektai, Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka nederinti su suinteresuotomis institucijomis, įstaigomis ir organizacijomis. Tai reiškia, kad galimi ir tokie atvejai, kai pagal Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punktą į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę gali būti įtraukti ir su kitomis institucijomis nederinti teisės aktų projektai.
4. Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkto nuostatos aiškintinos kitų Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) nuostatų kontekste.
4.1. Paminėtinos tokios su Vyriausybės teisės aktų projektų rengimu, derinimu, teikimu Vyriausybei, svarstymu susijusios Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija su vėlesniais pakeitimais ir papildymais) nuostatos:
– parengti teisės aktų projektai teikiami derinti suinteresuotoms institucijoms, kurios dėl teisės aktų projektų teikia išvadas (23 punktas);
– dėl Vyriausybei teikiamų teisės aktų projektų turi būti gautos išvados iš Teisingumo ministerijos – dėl inter alia norminių Vyriausybės nutarimų projektų, taip pat iš ministerijų, Vyriausybės įstaigų, kitų institucijų ir įstaigų – dėl teisės aktų projektų, susijusių su šių institucijų ir įstaigų kompetencija (32 punktas); Teisingumo ministerijai teisės aktų projektai teikiami derinti tik po to, kai projektai patikslinami pagal gautas iš kitų suinteresuotų institucijų išvadas arba gaunamos išvados, kad suinteresuotos institucijos pastabų ir pasiūlymų neturi (išskyrus numatytas išimtis, kai tokie projektai Teisingumo ministerijai derinti teikiami tuo pačiu metu, kaip ir kitoms institucijoms) (38 punktas);
– nurodytos institucijos ir įstaigos privalo pateikti savo išvadas dėl joms pateiktų teisės aktų projektų ne vėliau kaip per 10 ar 15 darbo dienų (atsižvelgiant į teisės akto projekto apimtį ir sudėtingumą); dėl Vyriausybės nutarimų projektų, kuriuose teikiamos Vyriausybės išvados dėl Seime svarstomų teisės aktų projektų, išvadas teikiantys subjektai privalo jas pateikti per 7 darbo dienas; dėl mobilizacijos, karo ar nepaprastosios padėties metu teikiamų teisės aktų projektų, būtinų valstybės karinės gynybos ir kitoms gyvybiškai svarbioms valstybės funkcijoms užtikrinti, – ne vėliau kaip per 3 darbo dienas; jeigu dėl nenumatytų aplinkybių Vyriausybės nutarimas turi būti priimtas nedelsiant, institucijos gali motyvuotai prašyti pateikti išvadas dėl teisės akto projekto skubos tvarka, ne vėliau kaip per 5 darbo dienas (35, 36 punktai);
– jeigu išvadas teikiantis subjektas nustatytu laiku nepateikia išvadų, laikoma, kad jis teisės akto projektui pritaria (35 punktas).
4.2. Apibendrinant minėtą Vyriausybės darbo reglamente (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą pažymėtina, kad parengti Vyriausybės teisės aktų projektai turi būti derinami su nurodytomis institucijomis šiame reglamente nustatyta tvarka; suinteresuotos institucijos savo išvadas dėl teisės aktų projektų privalo pateikti Vyriausybės darbo reglamente nustatytais terminais, kuriems pasibaigus laikoma, kad teisės akto projektui pritarta. Vyriausybės darbo reglamente (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) nustatyti ir tam tikri atvejai, kai rengiamų teisės aktų projektų derinimo su kitomis institucijomis terminai yra trumpesni nei įprastai (kaip antai 3 darbo dienos – teisės aktų projektams dėl mobilizacijos, projektams, teikiamiems karo ar nepaprastosios padėties metu, būtiniems valstybės karinės gynybos ir kitoms gyvybiškai svarbioms valstybės funkcijoms užtikrinti, 5 darbo dienos – teisės aktų projektams, kurie dėl nenumatytų aplinkybių (kurios turi būti objektyviai pateisinamos konkrečiu atveju) turi būti priimti nedelsiant, ir kt.).
4.3. Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkto nuostatas aiškinant kartu su šiomis išdėstytomis nuostatomis pažymėtina, kad jame yra nustatyta bendros taisyklės parengtus Vyriausybės teisės aktų projektus derinti su kitomis institucijomis išimtis, pagal kurią tam tikrais atvejais į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę, Vyriausybės nariams nusprendus, gali būti įtraukiami ir su kitomis institucijomis nederinti teisės aktų projektai. Tačiau Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkte nėra nustatyta, kokiais atvejais, nurodydamas atitinkamus motyvus, ministras gali pasinaudoti savo teise siūlyti į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę įtraukti papildomą iš anksto nenumatytą klausimą; nenustatyta ir tai, kokiomis aplinkybėmis kaip papildomai pasiūlyti iš anksto nenumatyti klausimai į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę, Vyriausybės nariams nusprendus, gali būti įtraukiami teisės aktų projektai, Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka nederinti su suinteresuotomis institucijomis, įstaigomis ir organizacijomis.
5. Vyriausybės darbo reglamentu yra detalizuotos ir sukonkretintos Vyriausybės įstatymo normos, kuriomis reglamentuojamas Vyriausybės teisės aktų projektų rengimas, derinimas ir teikimas svarstyti Vyriausybei.
5.1. Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio „Teisės aktų projektų pateikimo Vyriausybei tvarka“ (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 dalyje nustatyta: „Vyriausybei teikiamas teisės akto projektas, susijęs ne tik su jį parengusios (teikiančios) institucijos, bet ir su kitų institucijų kompetencija, turi būti suderintas Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka.“
Vyriausybės įstatymo 39 straipsnyje „Nesutarimų, kylančių derinant teisės aktų projektus, sprendimo tvarka“ (su 2013 m. sausio 17 d. pakeitimu) inter alia nustatyta, kad „teisės aktų projektų, apimančių kelių ministrų valdymo sritis, derinimo metu iškilę nesutarimai gali būti svarstomi Vyriausybės komitete arba Vyriausybės pasitarime“ (1 dalis), o „teisės aktų projektų, kurių rengėjams nepavyko suderinti su suinteresuotomis institucijomis, derinimą prireikus organizuoja Vyriausybės kancleris Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka“ (3 dalis).
5.2. Taigi, pagal Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 dalį, aiškinamą kartu su šio įstatymo 39 straipsnyje (su 2013 m. sausio 17 d. pakeitimu) nustatytu teisiniu reguliavimu, parengtą Vyriausybei teikiamo teisės akto projektą privaloma derinti su kompetentingomis institucijomis Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka, jeigu parengtas teisės aktas susijęs ne tik su jį parengusios (teikiančios), bet ir su kitų institucijų kompetencija. Pažymėtina, kad Vyriausybės įstatyme nėra numatyta jokių išimčių, kada teisės akto projektas, susijęs su keleto institucijų kompetencija, galėtų būti visiškai nederintas su kitomis institucijomis.
Pažymėtina ir tai, kad Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 dalyje nustatytas įpareigojimas teisės akto projekto rengėjui Vyriausybei teikiamą teisės akto projektą, susijusį su keleto institucijų kompetencija, Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka suderinti su kitomis institucijomis nėra absoliutus: projektą pateikus derinti Vyriausybės reglamento nustatyta tvarka, tačiau jo suderinti nepavykus, nesutarimai, kilę derinimo metu, sprendžiami Vyriausybės įstatymo ir Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka.
6. Vertinant Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkto atitiktį Konstitucijai pažymėtina, kad, kaip minėta, pagal Konstituciją Vyriausybė, leisdama teisės aktus, turi laikytis galiojančių įstatymų; Vyriausybės teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, keisti įstatymo normų turinio, juose negali būti tokių teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis; jeigu Vyriausybė, leisdama teisės aktus, nesilaikytų įstatymų, o Vyriausybės nutarimuose nustatytas teisinis reguliavimas konkuruotų su nustatytuoju įstatymuose ar nebūtų grindžiamas įstatymais, būtų paneigiamas konstitucinis teisinės valstybės principas, suponuojantis teisės aktų hierarchiją, taip pat Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktas, pagal kurį Vyriausybė vykdo inter alia įstatymus. Minėta ir tai, kad konstitucinis atsakingo valdymo principas, aiškinamas kartu su Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintu valdžios įstaigų tarnavimo žmonėms imperatyvu, suponuoja teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimus, kurių privalo laikytis inter alia valstybės valdžią įgyvendinančios institucijos; konstituciškai pateisinamais atvejais įstatymu gali būti numatytas ir neviešas Vyriausybės teisės aktų leidybos procesas.
Taip pat minėta, kad pagal Konstituciją tik įstatymu gali būti numatyti konstituciškai pagrįsti išimtiniai atvejai, kada Vyriausybės posėdžio darbotvarkė gali būti papildoma naujais, įprasta tvarka su ministerijomis ir kitomis Vyriausybės įstaigomis, suinteresuotomis valstybės institucijomis nederintais teisės aktų projektais, tačiau neturi būti sudaryta prielaidų formuotis tokiai Vyriausybės posėdžio darbotvarkės papildymo naujais klausimais praktikai, kuria, nukrypstant nuo minėtų konstituciškai pagrįstų išimčių, būtų paneigiami konstituciniai teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimai.
7. Pažymėtina, kad Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkte nustatytu teisiniu reguliavimu, pagal kurį galimi ir tokie atvejai, kai į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę, Vyriausybės nariams nusprendus, gali būti įtraukiami ir su kitomis institucijomis nederinti teisės aktų projektai, sudarytos prielaidos atsirasti situacijoms, kai į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę kaip papildomas iš anksto nenumatytas klausimas įtraukiamas kompetentingoms institucijoms neteiktas derinti teisės akto projektas, susijęs ne tik su jį parengusios (teikiančios), bet ir su kitų institucijų kompetencija, nors tokius teisės aktų projektus derinti su kompetentingomis institucijomis Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka privaloma pagal Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 dalį. Vadinasi, Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkte nustatytu teisiniu reguliavimu tiek, kiek pagal jį gali būti pritariama pasiūlymui į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę kaip papildomą klausimą įtraukti su kitomis institucijomis nederintą teisės akto projektą, susijusį ne tik su teisės akto projektą parengusios (teikiančios), bet ir su kitų institucijų kompetencija, pakeistas Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 dalyje įtvirtintos normos turinys, toks poįstatyminiame teisės akte – Vyriausybės darbo reglamente įtvirtintas teisinis reguliavimas vertintinas kaip konkuruojantis su nustatytuoju įstatyme.
Pažymėtina ir tai, kad, Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkte nustačius, jog į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę, Vyriausybės nariams nusprendus, gali būti įtraukiami papildomi iš anksto nenumatyti klausimai, inter alia su kitomis institucijomis nederinti Vyriausybės teisės aktų projektai, nors įstatyme nėra numatyta atvejų, kada ši procedūra galėtų būti taikoma, sudarytos prielaidos priimant Vyriausybės teisės aktus nesilaikyti konstitucinių viešumo ir skaidrumo reikalavimų.
Vadinasi, konstatuotina, kad Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punktas tiek, kiek juo nustatyta, kad į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę kaip papildomi klausimai gali būti įtraukiami Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka nederinti teisės aktų projektai, susiję ne tik su teisės akto projektą parengusios (teikiančios), bet ir su kitų institucijų kompetencija, prieštarauja Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 daliai. Konstatuotina ir tai, kad Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkte įtvirtintu teisiniu reguliavimu nesilaikyta iš Konstitucijos 94 straipsnio 2 punkto, konstitucinio teisinės valstybės principo kylančio reikalavimo nenustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatymuose arba nebūtų grindžiamas jais, taip pat iš konstitucinio atsakingo valdymo principo kylančių teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimų.
8. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, darytina išvada, kad Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punktas tiek, kiek pagal jį, Vyriausybės įstatyme nenustačius konstituciškai pagrįstų išimtinių atvejų, į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę kaip papildomi ministrų pasiūlyti klausimai gali būti įtraukiami Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka nederinti teisės aktų projektai, susiję ne tik su teisės akto projektą parengusios (teikiančios), bet ir su kitų institucijų kompetencija, prieštarauja Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktui, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 daliai.
III
Dėl Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ pakeitimo“ atitikties Konstitucijai ir įstatymams
1. Kaip minėta, šioje konstitucinės justicijos byloje ginčijama Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 atitiktis konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktams, 9 straipsnio 1 daliai, Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 daliai, Korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio (2008 m. birželio 5 d. redakcija) 1 dalies 16 punktui pagal priėmimo tvarką.
2. Minėta, kad ginčijamu Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimu Nr. 1025 buvo pakeistos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimu Nr. 343 patvirtintos Specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos – panaikinta jų XVI skyriaus teisinė galia.
3. Taip pat minėta, kad pareiškėjos Respublikos Prezidentės abejonės dėl ginčijamo teisės akto atitikties Konstitucijai ir įstatymams iš esmės grindžiamos tuo, kad jį priimant buvo pažeista įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatyta Vyriausybės teisės aktų priėmimo tvarka.
4. Kaip minėta, Vyriausybė 2016 m. gegužės 2 d. priėmė nutarimą Nr. 438 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ pakeitimo“ pripažinimo netekusiu galios“, įsigaliojusį 2016 m. gegužės 5 d., kuriuo panaikino šioje byloje ginčijamą Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimą Nr. 1025.
Iš Vyriausybės 2016 m. gegužės 2 d. nutarimo Nr. 438 travaux préparatoires matyti, kad jis priimtas, be kita ko, „siekiant pašalinti abejones dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės sprendimo teisingumo ir teisėkūros procedūrų teisėtumo“.
5. Konstitucinio Teismo įstatymo 69 straipsnio 4 dalyje (1996 m. liepos 11 d. redakcija) nustatyta, kad ginčijamo teisės akto panaikinimas yra pagrindas priimti sprendimą pradėtą teiseną nutraukti.
Konstitucinis Teismas savo aktuose ne kartą yra konstatavęs, kad Konstitucinio Teismo įstatymo 69 straipsnio 4 dalies formuluotė „yra pagrindas <...> pradėtai teisenai nutraukti“ aiškintina kaip nustatanti Konstitucinio Teismo teisę tais atvejais, kai į Konstitucinį Teismą kreipėsi ne teismai, bet kiti Konstitucijos 106 straipsnyje nurodyti subjektai, o ginčijamas teisės aktas (jo dalis) nebegalioja – yra pripažintas netekusiu galios (panaikintas arba pakeistas) arba jo galiojimas yra pasibaigęs, atsižvelgus į nagrinėjamos bylos aplinkybes, nutraukti pradėtą teiseną (inter alia 2006 m. kovo 28 d., 2012 m. gegužės 2 d. nutarimai, 2014 m. spalio 7 d. sprendimas).
6. Minėta, kad į Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 atitiktį Konstitucijai ir įstatymams kreipėsi pareiškėja Respublikos Prezidentė.
7. Šiame kontekste pažymėtina, jog iš bylos medžiagos ir byloje nustatytų aplinkybių matyti, kad priimant ginčijamą Vyriausybės nutarimą galėjo būti padaryti tam tikri įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytos Vyriausybės teisės aktų rengimo, derinimo, svarstymo ir priėmimo tvarkos pažeidimai, kaip antai:
– Aplinkos ministerijos parengtas Vyriausybės nutarimo „Dėl Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ pakeitimo“ projekas Nr. 15-10376 (toliau – ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas) buvo užregistruotas TAIS Projektų registravimo posistemėje ir Vyriausybei svarstyti pateiktas tą pačią dieną – 2015 m. rugsėjo 23 d., be to, tą pačią dieną šio projekto svarstymas kaip papildomas klausimas įtrauktas į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę ir šiame posėdyje vienbalsiai priimtas ginčijamas Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimas Nr. 1025, nors pagal Teisėkūros pagrindų įstatymo 9 straipsnio 1 dalyje, 3 straipsnio 2 dalies 4 punkte įtvirtintą teisinį reguliavimą teisės akto projektą rengiantis subjektas privalo vadovautis inter alia atvirumo ir skaidrumo principais, kurie, be kita ko, reiškia, kad teisėkūra turi būti vieša;
– TAIS nėra duomenų, kad būtų gautos kompetentingų institucijų išvados dėl ginčijamo Vyriausybės nutarimo projekto, taigi nei Teisingumo ministerijai, teikiančiai išvadas dėl visų norminių teisės aktų projektų, nei Ūkio ministerijai, formuojančiai valstybės politiką kurortų ir kurortinių teritorijų plėtros srityse, kaip kompetentingai šios srities institucijai, ginčijamo Vyriausybės nutarimo projektas derinti teiktas nebuvo (inter alia Teisingumo ministerijos 2016 m. balandžio 7 d. raštas Nr. (1.11)-7R-216, Ūkio ministerijos 2016 m. balandžio 8 d. raštas Nr. (40.2-12)-3-1590)), nors, kaip minėta, pagal Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 dalį Vyriausybei teikiamą nutarimo projektą, susijusį ne tik su teisės akto projektą parengusios (teikiančios), bet ir su kitų institucijų kompetencija, privaloma derinti su kompetentingomis institucijomis;
– TAIS nėra duomenų, kad kartu su Vyriausybei teikiamu ginčijamo nutarimo projektu būtų pateikta jo antikorupcinio vertinimo pažyma, o jau po ginčijamo Vyriausybės nutarimo priėmimo pateiktame Specialiųjų tyrimų tarnybos 2016 m. vasario 1 d. rašte Nr. 4-01-670 konstatuota, kad šio nutarimo projekto antikorupcinis vertinimas atliktas nebuvo, nors pagal Korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio (2008 m. birželio 5 d. redakcija) 1 dalies 16 punktą teisės akto projekto rengėjas privalo atlikti teisės akto, kuriuo numatoma reguliuoti visuomeninius santykius, susijusius su teritorijų planavimu, projekto antikorupcinį vertinimą;
– ginčijamo Vyriausybės nutarimo projekto svarstymą kaip papildomą klausimą įtraukus į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę, nebuvo nurodyta jokių motyvų, kodėl šis projektas turėtų būti svarstomas nedelsiant (tai matyti inter alia iš Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. posėdžio garso įrašo), nors pagal Vyriausybės darbo reglamento (2013 m. balandžio 17 d. redakcija) 96 punkto pirmąją pastraipą ministras turi teisę siūlyti į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę įtraukti papildomą, iš anksto nenumatytą klausimą tik nurodydamas atitinkamus motyvus.
Pažymėtina ir tai, kad iš šios konstitucinės justicijos bylos medžiagoje esančių duomenų nematyti, jog galėjo būti susidariusios kokios nors ypatingos aplinkybės, objektyviai pateisinusios ginčijamo Vyriausybės nutarimo projekto, nederinto su kompetentingomis atitinkamos srities institucijomis, skubų įtraukimą į 2015 m. rugsėjo 23 d. Vyriausybės posėdžio darbotvarkę, nesilaikant Vyriausybės darbo reglamente nustatytos įprastos Vyriausybės teisės aktų projektų įtraukimo į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę tvarkos.
8. Pažymėtina, kad, pareiškėjai Respublikos Prezidentei kreipusis į Konstitucinį Teismą dėl Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 atitikties Konstitucijai ir įstatymams pagal priėmimo tvarką, Vyriausybei, kaip matyti iš Vyriausybės 2016 m. gegužės 2 d. nutarimo Nr. 438 parengiamųjų dokumentų, taip pat kilo abejonių dėl šioje konstitucinės justicijos byloje ginčijamo Vyriausybės nutarimo teisėtumo, todėl ji, siekdama išsklaidyti tokias abejones, kaip minėta, 2016 m. gegužės 2 d. nutarimu Nr. 438 panaikino šioje byloje ginčijamą Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimą Nr. 1025.
Kadangi ginčijamas teisės aktas yra pašalintas iš teisės sistemos, jo atitikties Konstitucijai ir įstatymams tyrimas pagal priėmimo tvarką būtų savitikslis.
9. Atsižvelgiant į tai, kad išdėstyta, darytina išvada, kad konstitucinės justicijos bylos dalis pagal pareiškėjos Respublikos Prezidentės prašymą ištirti Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 atitiktį konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktams, 9 straipsnio 1 daliai, Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 daliai, Korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio (2008 m. birželio 5 d. redakcija) 1 dalies 16 punktui pagal priėmimo tvarką nutrauktina.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 53, 54, 55, 56, 69 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
nutaria:
1. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1994 m. rugpjūčio 11 d. nutarimu Nr. 728 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento patvirtinimo“ (2013 m. balandžio 17 d. redakcija; Žin., 2013, Nr. 43-2112) patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento 96 punktas tiek, kiek pagal jį, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatyme nenustačius konstituciškai pagrįstų išimtinių atvejų, į Vyriausybės posėdžio darbotvarkę kaip papildomi ministrų pasiūlyti klausimai gali būti įtraukiami Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka nederinti teisės aktų projektai, susiję ne tik su teisės akto projektą parengusios (teikiančios), bet ir su kitų institucijų kompetencija, prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktui, konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 daliai.
2. Nutraukti bylos dalį pagal pareiškėjos Lietuvos Respublikos Prezidentės 2016 m. kovo 17 d. dekrete Nr. 1K-599 „Dėl kreipimosi į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą“ išdėstytą prašymą ištirti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ pakeitimo“ atitiktį pagal priėmimo tvarką konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4, 5 punktams, 9 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 38 straipsnio (su 2007 m. birželio 14 d. pakeitimu) 2 daliai, Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio (2008 m. birželio 5 d. redakcija) 1 dalies 16 punktui.