Administracinė byla Nr. A-809-438/2015
Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00120-2014-7
Procesinio sprendimo kategorija 35.2; 35.3
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2015 m. lapkričio 5 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš Irmanto Jarukaičio, Romano Klišausko (pranešėjas) ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje apeliacinį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. rugsėjo 22 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje prašymą atsakovui Ignalinos rajono savivaldybės tarybai dėl sprendimo dalies panaikinimo.
n u s t a t ė :
I.
Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Utenos apskrityje (toliau – ir pareiškėjas) su prašymu kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Ignalinos rajono savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba, atsakovas) 2011 m. rugsėjo 29 d. sprendimo Nr. T-182 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos sudarymo“ 1 ir 2 punktus (toliau – ir Tarybos sprendimas).
Pareiškėjas teigė, jog Tarybos sprendimo 1 ir 2 punktai, kuriais visuomeninė administracinių ginčų komisija (toliau – ir Komisija) sudaryta iš keturių Ignalinos rajono savivaldybės administracijos valstybės tarnautojų ir vieno Ignalinos rajono savivaldybės tarybos nario, gali lemti Komisijos priimamų sprendimų neobjektyvumą ir šališkumą, sudaromos prielaidos valstybės tarnyboje dirbančių asmenų veikloje kilti viešųjų ir privačių interesų konfliktams. Pažymėjo, jog savivaldybių viešojo administravimo subjektai, priimantys asmenims skirtus individualius administracinius aktus, paprastai yra savivaldybės taryba bei savivaldybės administracija, kuriems ir atstovauja Komisijos nariai, tokiu būdu savivaldybės tarnautojams, einantiems pareigas Komisijoje, tenka vertinti savo pačių, savo vadovų priimtus skundžiamus sprendimus (įsakymus) ar Tarybos sprendimus. Tais atvejais, kuomet tokios sudėties Komisija nagrinėja asmens skundus dėl savivaldybės tarybos ar savivaldybės administracijos direktoriaus priimtų individualių teisės aktų, yra pažeidžiamos Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo (toliau – Interesų įstatymas) 3 straipsnio 1 dalies 1 punkto bei 2 punkto nuostatos, kuriose nustatyta, jog viešųjų interesų viršenybei užtikrinti asmenys, dirbantys valstybinėje tarnyboje, privalo nešališkai, sąžiningai ir tinkamai atlikti tarnybines pareigas bei teisės aktų nustatyta tvarka ir priemonėmis vengti interesų konflikto ir elgtis taip, kad nekiltų abejonių, jog toks konfliktas yra; Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 2 punkto reglamentuotas objektyvumo principas; Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas; Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnyje reglamentuoti teisėkūros principai, t. y. pagarbos asmens teisėms ir laisvėms, teisėtų interesų, efektyvumo, sistemingumo, nes tokia Komisijos sudėtis neužtikrina asmenų teisės į gerą administravimą (valdymą), įtvirtintą Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje, bei nedera su Interesų įstatymo nuostatomis.
Atsakovas Ignalinos rajono savivaldybės taryba atsiliepime nesutiko su pareiškėjo prašymu ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.
Atsakovas nurodė, jog Taryba, veikdama pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 6 punkte suteiktą išimtinę kompetenciją sudaryti įstatymų numatytas komisijas, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalimi, pagal šio įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje nustatytus reikalavimus, 2011 m. rugsėjo 29 d. sprendimu Nr. T-182 sudarė Komisiją iš keturių savivaldybės administracijos valstybės tarnautojų ir vieno Tarybos nario. Nei vienas iš paminėtų teisės aktų nenustato savivaldybės tarybai teisės ar pareigos sudaryti Komisiją iš kitų institucijų, įstaigų ar bendruomenių deleguotų atstovų. Pagal nustatytą teisinį reglamentavimą, nėra nustatytos prievolės Tarybai prašyti kitų administravimo subjektų deleguoti jų atstovus į planuojamą sudaryti Komisiją, taip pat subjektams nėra prievolės deleguoti savo atstovų į Komisiją ir joje dirbti visuomeniniais pagrindais. Taryba, sudarydama Komisiją, vadovavosi galiojančiais teisės aktais, reglamentuojančiais Komisijos sudarymą, įstatymų ir kitų teisės aktų nepažeidė, todėl tenkinti pareiškėjo prašymą, atsakovo vertinimu, nėra pagrindo.
II.
Panevėžio apygardos administracinis teismas 2014 m. rugsėjo 22 d. sprendimu pareiškėjo prašymą atmetė.
Iš bylos medžiagos teismas nustatė, kad Ignalinos rajono savivaldybės taryba 2011 m. rugsėjo 29 d. posėdyje svarstė klausimą dėl savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos sudarymo. Posėdžio metu Taryba balsų dauguma priėmė sprendimą Nr. T-182 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos sudarymo“, kurio 1 punktu sudarė savivaldybės tarybos kadencijos laikotarpiui Ignalinos rajono savivaldybės visuomeninę administracinių ginčų komisiją iš penkių narių, sprendimo 2 punktu iš šios Komisijos narių paskyrė pirmininką, jo pavaduotoją ir sekretorę. Pareiškėjas 2014 m. vasario 5 d. teikimu Nr. 10-29(1.12.) „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2011 m. rugsėjo 29 d. sprendimo Nr. T-182 1 punktu patvirtintos Ignalinos rajono savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos“ siūlė artimiausiame Tarybos posėdyje apsvarstyti 2011 m. rugsėjo 29 d. sprendimo Nr. T-182 1 punkto pakeitimo ar panaikinimo klausimą. Ignalinos rajono savivaldybės meras 2014 m. kovo 4 d. raštu Nr. R2-601-3.2 „Dėl Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje teikimų ir reikalavimų“ informavo pareiškėją, kad Taryba 2014 m. vasario 27 d. sprendimu Nr. T-30 „Dėl Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje teikimo“ nusprendė netenkinti pareiškėjo 2014 m. vasario 5 d. teikimo Nr. 10-29(1.12). Nesutikdamas su tokiu Tarybos sprendimu bei vadovaudamasis Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punktu, pareiškėjas kreipėsi į teismą, ginčydamas Tarybos 2011 m. rugsėjo 29 d. sprendimo Nr. T-182 teisėtumą.
Teismas analizavo ginčo teisinius santykius reglamentuojančius Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymą, Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymą, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. gegužės 4 d. nutarimu Nr. 533 patvirtintus Administracinių ginčų komisijų darbo nuostatus (toliau – ir Nuostatai, nuo 2012 m. gruodžio 16 d. išdėstyti nauja redakcija).
Teismas akcentavo, kad anksčiau nurodytų teisės aktų nuostatos išsamiai nedetalizuoja, kas turi įeiti į Komisijos sudėtį, tik nustatyto privalomą imperatyvą, jog Komisija sudaroma iš penkių narių, kurių kandidatūras, iš jų komisijos pirmininko ir pirmininko pavaduotojo kandidatūras, savivaldybės tarybai teikia savivaldybės meras, Komisijos pirmininkas ir sekretorius turėtų aukštąjį teisinį išsilavinimą. Teismas atkreipė dėmesį, kad nei vienas aukščiau nurodytų teisės aktų nenustato savivaldybės tarybai teisės ar pareigos sudaryti Komisiją iš kitų institucijų, įstaigų ar bendruomenių deleguotų atstovų, taip pat nėra nuostatos, draudžiančios Komisiją sudaryti iš savivaldybės administracijos valstybės tarnautojų ar Tarybos narių. Teismas konstatavo, jog, nesant įtvirtinto detalaus reglamentavimo ar privalomo imperatyvo, Taryba turi diskrecijos teisę Komisiją sudaryti inter alia iš savivaldybės administracijos darbuotojų ar savivaldybės tarybos narių. Remdamasi nurodytomis nuostatomis, Taryba 2011 m. rugsėjo 29 d. sprendimu Nr. T-182 sudarė Komisiją, kurios keturi nariai – Ignalinos rajono savivaldybės administracijos valstybės tarnautojai, vienas – Ignalinos rajono savivaldybės Tarybos narys.
Teismas nevertino ginčijamo administracinio akto politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu. Teismas sprendė, jog Tarybos sprendimas priimtas remiantis šiuos santykius reglamentuojančiomis teisės aktų nuostatomis ir, sudarydama administracinių ginčų komisiją, Taryba jokių teisės normų nepažeidė.
III.
Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Utenos apskrityje apeliaciniu skundu prašo panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. rugsėjo 22 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą tenkinti.
Pareiškėjas nurodė, kad neginčijo Tarybos sprendimo atitikimo Administracinių ginčų komisijų įstatymo, Nuostatų teisės normas, kuriomis rėmėsi pirmosios instancijos teismas. Pareiškėjas akcentuoja Vietos savivaldos įstatymo 15 straipsnio 5 dalį ir nurodo, kad teisės aktai taip pat nenustato situacijos, kada Komisiją sudaro tik valstybės tarnautojai ir Tarybos nariai, neįtraukiant į Komisijos sudėtį kitų asmenų grupių, nurodytų Vietos savivaldos įstatymo 15 straipsnio 5 dalyje. Mano, kad nagrinėjamu atveju turėtų būti vadovaujamasi principu „draudžiama viskas, kas nėra leista“.
Pareiškėjas pažymėjo, jog pirmosios instancijos teismas ginčijamame sprendime nepasisakė dėl Tarybos sprendimo atitikimo pareiškėjo prašyme nurodytus teisės aktus. Nurodo, kad pareiškėjui nekilo abejonių dėl procedūrinių veiksmų teisėtumo.
Atsakovas Ignalinos rajono savivaldybės taryba su pareiškėjo apeliaciniu skundu nesutinka ir prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti.
Atsakovas sutinka su pirmosios instancijos teismo nurodytais motyvais ir akcentuoja, kad ginčo teisinius santykius kaip tik ir reglamentuoja teisės normos, kuriomis vadovavosi Panevėžio apygardos administracinis teismas. Mano, kad apie viešųjų ir privačių interesų pažeidimą galima būtų kalbėti tik vertinant konkretų priimtą Komisijos sprendimą, o ne iš anksto teigti, kad visi Komisijos nariai yra šališki ir neobjektyvūs.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a :
IV.
Byloje nagrinėjamas ginčas dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2011 m. rugsėjo 29 d. sprendimo Nr. T-182 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos sudarymo“ 1 ir 2 punktų, atitikties Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo; Viešojo administravimo įstatymo nuostatoms.
Byloje nustatyta, kad ginčijamu sprendimu Ignalinos rajono savivaldybės taryba sudarė savivaldybės tarybos kadencijos laikotarpiui Ignalinos rajono savivaldybės visuomeninę administracinių ginčų komisiją iš penkių narių, iš kurių keturi nariai yra Ignalinos rajono savivaldybės administracijos darbuotojai.
Pareiškėjo nuomone, tokia savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos sudėtis neatitinka Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo bei Viešojo administravimo įstatymo nuostatų, nes komisijos narių, kurie yra ir Ignalinos rajono savivaldybės administracijos darbuotojai, priimami sprendimai, sprendžiant ginčus, kuriuose viena iš šalių bus Ignalinos rajono savivaldybė, pažeis nešališkumo ir objektyvumo principus.
Savivaldybių visuomeninių administracinių ginčų komisijų sudarymo sąlygas ir tvarką reglamentuoja Administracinių ginčų komisijų įstatymas.
Šio įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „Savivaldybės visuomeninė administracinių ginčų komisija sudaroma 4 metams savivaldybės tarybos sprendimu tarybos kadencijos laikotarpiui iš 5 narių, iš kurių pirmininkas ir sekretorius turi turėti aukštąjį teisinį išsilavinimą. Komisijos narių kandidatūras, iš jų komisijos pirmininko ir pirmininko pavaduotojo kandidatūras, savivaldybės tarybai teikia savivaldybės meras.“
Iš šios teisės normos matyti, kad joje nėra įtvirtinta nuostatų, išskyrus išsalvinimo sritį ir cenzą komisijos pirmininkui ir sekretoriui, draudžiančių komisijos nariais skirti savivaldybės, kitų valstybės institucijų ar kokių tai visuomeninių organizacijų darbuotojus. Šiuo atveju įstatymo leidėjas yra suteikęs diskreciją savivaldybės tarybai nuspręsti kokios sudėties, pagal profesiją, užimamas pareigas, visuomeninę veiklą ir pan., turi būti komisijos sudėtis.
Pažymėtina ir tai, kad Administracinių ginčų komisijų įstatymas, yra specialus teisės aktas, skirtas sureglamentuoti būtent tuos teisinius santykius, kurie atsiranda, ikiteismine tvarka nagrinėjant skundus (prašymus) dėl priimtų individualių administracinių aktų ar valstybės tarnautojų veiksmų (neveikimo) viešojo administravimo srityje.
Kaip taisyklė, sprendžiant klausimą kuri teisės norma turi būti taikoma konkretiems teisiniams santykiams sureguliuoti, yra taikoma ta teisės norma, kuri yra specialiai skirta reglamentuoti šiuos teisinius santykius.
Kadangi Administracinių ginčų komisijų įstatymas, byloje nagrinėjamų teisinių santykių atžvilgiu, yra specialioji teisės norma, todėl atsakovas, vykdydamas jam pavestas funkcijas šioje srityje (sudarydamas visuomeninę administracinių ginčų komisiją), visų pirma, privalėjo vadovautis šio įstatymo normomis.
Šiuo atveju pareiškėjo nurodomose teisės normose (Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatyme ir Viešojo administravimo įstatyme) nuostatų imperatyviai draudžiančių sudaryti būtent tokios sudėties komisiją, kokią sudarė atsakovas, nėra. Pažymėtina, kad pareiškėjo nurodomose teisės normose, aplamai nėra konkrečių teisės normų, kurios reglamentuotų savivaldybių visuomeninių administracinių ginčų komisijų sudarymo klausimus. Šių teisės normų nuostatos yra skirtos sureguliuoti kitus teisinius santykius, kurie atsiranda viešojo administravimo srityje (Viešojo administravimo įstatymo 1 str.) bei siekiant suderinti valstybinėje tarnyboje dirbančių asmenų privačius ir visuomenės viešuosius interesus (Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo 1 str.).
Iš pareiškėjo argumentų matyti, kad aptariamos komisijos neatitikimą Viešojo administravimo įstatymo ir Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo reikalavimams, jis iš esmės sieja su tuo, kad ši komisija, būdama tokios sudėties, ateityje vykdydama jai priskirtas funkcijas galimai pažeis sprendimų priėmimo nešališkumo, objektyvumo principus ir pan..
Kolegija iš dalies sutinka su šiais pareiškėjo argumentais, kad aptariamos komisijos nariai, vykdydami jiems priskirtas funkcijas, turės paisyti Viešojo administravimo įstatymo ir Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo reikalavimų, tačiau ar šie reikalavimai bus pažeisti, ar ne, bus galima bei yra įmanoma įvertinti ir nustatyti, tik kiekvienu konkrečiu atveju, t. y., tik įvertinus ir ištyrus konkretų šios komisijos priimtą sprendimą.
Dėl ko, pareiškėjo argumentai šiuo aspektu, iš esmės yra susiję su ekonominiu tikslingumu, galimų pažeidimų prevencija ir pan..
Tačiau pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 3 straipsnio 2 dalį teismui nėra pavesta vertinti ginčijamo administracinio akto bei veiksmų (ar neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu. Teismas yra įgaliotas nustatyti, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar aktas (veika) neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo atitinkamus įgaliojimus.
Visa tai apibendrinus darytina išvada, kad pirmosios instancijos teismas, byloje nagrinėjamiems teisiniams santykiams spręsti pritaikė tinkamas materialinės teisės normas, jomis vadovaudamasis teisingai išsprendė kilusį ginčą.
Dėl paminėto tenkinti apeliacinį skundą jame nurodytais motyvais nėra pagrindo.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija