Administracinė byla Nr. eA-661-556/2018
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-06036-2015-6
Procesinio sprendimo kategorija 29.1.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2018 m. balandžio 11 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Ramūno Gadliausko ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. lapkričio 2 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos R. N. skundą atsakovui Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos, trečiajam suinteresuotam asmeniui Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėja R. N. (toliau – ir pareiškėja) pateikė teismui skundą, kurį vėliau patikslino, prašydama: 1) panaikinti Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos (toliau – ir Komisija) 2015 m. gruodžio 7 d. sprendimą Nr. 3R-504(AG-374/02-2015) (toliau – ir Komisijos sprendimas); 2) panaikinti atsakovo Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir atsakovas, Agentūra) Kaimo plėtros ir žuvininkystės programų departamento Klaipėdos paramos administravimo skyriaus 2015 m. lapkričio 6 d. sprendimą Nr. KKL-1738 (10.6.1E) (toliau – ir Sprendimas); 3) įpareigoti Agentūrą ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministeriją (toliau – ir Ministerija) atlikti (atnaujinti) pareiškėjos paramos paraiškos Nr. 19JU-KL-15-1-01427-PR001 ir kitų 2015 m. balandžio 1–30 d. kvietimu pagal Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos sritį „Parama jaunųjų ūkininkų įsikūrimui“ pateiktų paraiškų, surinkusių 80 atrankos kriterijų balų, tinkamumo finansuoti vertinimą ir spręsti dėl paramos pagal pareiškėjos paramos paraišką Nr. 19JU-KL-15-1-01427-PR001 skyrimo (toliau – ir Paramos paraiška, Paraiška).
2. Paaiškino, kad ji 2015 m. balandžio 27 d. Agentūrai pateikė Paramos paraišką pagal Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos (toliau – ir Programa) priemonės „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos srities „Parama jaunųjų ūkininkų įsikūrimui“ (toliau – ir Priemonė) įgyvendinimo taisykles.
3. Agentūra 2015 m. birželio 5 d. raštu Nr. KKL-812 (10.6.1E) informavo pareiškėją, kad Paraiškos tinkamumo gauti paramą vertinimas dėl lėšų trūkumo yra atidedamas, nes, atlikus surinktų pagal Priemonę paraiškų atrankos vertinimą, Paraiškos atitiktis atrankos kriterijams buvo įvertinta 80 balų. Minėtame rašte nurodyta, jog 2015 m. balandžio 1–30 d. kvietimo pagal Priemonę paraiškų bendra prašoma paramos suma viršijo 2015 metams skirtų lėšų sumą. Lėšų pakako tik paraiškoms, kurios buvo įvertintos nuo 85 iki 100 balų, todėl bus atliekamas tik šių paraiškų vertinimas. Taip pat pažymėjo, kad pagal Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos administravimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2014 m. rugpjūčio 26 d. įsakymu Nr. 3D-507, (toliau – ir Administravimo taisyklės) 60 punktą, parama gali būti proporcingai mažinama visiems vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems tinkamiems gauti paramą pareiškėjams, kurie sutinka visa apimtimi įgyvendinti projektą su mažesne paramos suma. Agentūra pažymėjo, jog apie galutinį sprendimą pareiškėja bus informuota atskiru raštu.
4. Ginčijamu 2015 m. lapkričio 6 d. Sprendimu Agentūra informavo, jog dėl lėšų trūkumo nebus atliekamas Paraiškos tinkamumo vertinimas ir parama nebus skiriama. Šiame rašte išdėstytos aplinkybės analogiškos ankstesniame rašte nurodytoms aplinkybėms. Tačiau šiame rašte Agentūra, vadovaudamasi nuo 2015 m. birželio 9 d. įsigaliojusios Administravimo taisyklių redakcijos 60.3 papunkčiu, pažymėjo, jog paramos paraiškoms, surinkusioms vienodą 80 atrankos balų skaičių, negali būti proporcingai mažinamas finansavimas, nes pagal kiekvieną paramos paraišką prašoma paramos suma turėtų būti mažinama daugiau kaip 50 proc., todėl parama negali būti skiriama.
5. Pareiškėja pateikė skundą Komisijai, tačiau Komisija nepagrįstai sprendė, jog Agentūra, taikydama Administravimo taisykles, įsigaliojusias po Paraiškos pateikimo, tinkamai taikė teisės aktų nuostatas ir pagrįstai jomis vadovavosi.
6. Pažymėjo, kad tiek Paraiškos pateikimo metu galiojusių, tiek ir nuo 2015 m. birželio 9 d. įsigaliojusių Administravimo taisyklių 44 punkte įtvirtinta, jog visos pateiktos paramos paraiškos turi būti vertinamos pagal Programos priemonių įgyvendinimo taisyklėse nustatytas tinkamumo sąlygas ir reikalavimus bei atrankos kriterijus paramai gauti, ir šie kriterijai vertinimo metu negali būti keičiami, išskyrus techninio pobūdžio pakeitimus. Šia nuostata įtvirtinamas teisinio aiškumo ir nekintamumo principas, užtikrinantis, kad suinteresuoti asmenys tiksliai žinotų savo pareigas bei galėtų tinkamai įgyvendinti savo teises. Tačiau Agentūra, priimdama Sprendimą, vadovavosi jau po Paraiškos pateikimo įsigaliojusia Administravimo taisyklių redakcija.
7. Nurodė, kad net ir pripažinus, jog Agentūra teisėtai vadovavosi ir taikė naujesnės redakcijos Administravimo taisykles, akivaizdu, jog Agentūra jas taikė netinkamai. Administravimo taisyklių (redakcija, galiojusi nuo 2015 m. birželio 9 d.) 60.3 papunktyje įtvirtinta nuostata aiškintina kaip įpareigojanti Agentūrą visų pirma atlikti visų vienodą atrankos kriterijų balą surinkusių paraiškų tinkamumo skirti paramą vertinimą ir tik tuomet spręsti, ar tinkamomis gauti paramą paraiškomis prašoma paramos suma turėtų būti mažinama daugiau kaip 50 proc. Šiuo atveju Agentūra, pažeisdama minėtą nuostatą, priėmė neteisėtą Sprendimą apskritai nevykdyti Paraiškos tinkamumo gauti paramą vertinimo ir paramos neskirti.
8. Teigė, kad Priemonei finansuoti skirtų lėšų likučio pakako finansuoti beveik 40 proc. paramos paraiškų, surinkusių 80 atrankos kriterijų balų, prašymų. Agentūrai įvykdžius Administravimo taisyklių 60.3 papunktyje numatytą procedūrą, t. y. atlikus šių paraiškų tinkamumo paramai gauti vertinimą, galimai dalis jų būtų pripažintos netinkamomis paramai gauti, todėl pripažintų tinkamomis paraiškomis bendrai prašoma paramos suma galimai neviršytų numatyto 50 proc. reikalavimo, ir Agentūra turėtų imtis nustatytų paraiškų administravimo veiksmų.
9. Atsakovas atsiliepime nurodė, kad su pareiškėjos skundu nesutinka, ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.
10. Paaiškino, kad informavo pareiškėją, jog jos Paraiškos tinkamumo gauti paramą vertinimas atidėtas, nes Paraiškos vertinimo metu buvo nustatyta, jog Paraiška surinko 80 atrankos balų. Taip pat informavo, kad 2015 m. balandžio 1–30 d. kvietimo pagal Priemonę paraiškų bendra prašoma paramos suma viršijo 2015 metams skirtų lėšų sumą. Žemės ūkio ministro įsakymu patvirtintame paskirstymo sąraše nustatyta, kad Priemonei 2015 m. pirmam etapui skiriama maksimali 20 000 000 Eur lėšų suma.
11. Agentūra, vadovaudamasi Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos srities „Parama jaunųjų ūkininkų įsikūrimui“ įgyvendinimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2015 m. kovo 24 d. įsakymu Nr. 3D‑211, (toliau – ir Įgyvendinimo taisyklės) 39, 40 ir 42 punktais ir Administravimo taisyklių 54–61 punktais, atliko surinktų paraiškų pagal Priemonę atrankos vertinimą ir sudarė paraiškų atrankos pirmumo eilę. Lėšų pakako tik toms paraiškoms pagal Priemonę, kurių atitiktis atrankos kriterijams buvo įvertinta nuo 85 iki 100 balų, todėl buvo atliktas tik šių paraiškų tinkamumo vertinimas.
12. Vadovaujantis Administravimo taisyklių 60.3 papunkčiu, tais atvejais, kai tinkamų finansuoti paramos paraiškų prašoma paramos suma turėtų būti mažinama daugiau kaip 50 proc., nepanaudota lėšų suma naudojama kitam paramos paraiškų kvietimui pagal Programos priemonę. 2015 m. spalio 16 d. duomenimis, paramos paraiškoms, surinkusioms vienodą 80 atrankos balų skaičių, liko 3 243 360 Eur lėšų likutis, o prašoma kompensuoti paramos suma sudarė 8 200 356 Eur. Atsižvelgiant į tai, kad pagal kiekvieną paramos paraišką prašoma paramos suma turėtų būti mažinama daugiau kaip 50 proc., parama neskiriama.
13. Pažymėjo, kad pareiškėjai pateikus Paraišką, tarp jos ir Agentūros susiklostė tęstiniai teisiniai santykiai, kurie galioja iki visiško įsipareigojimų įvykdymo ir kurie gali būti keičiami teisės aktų normomis. Nauji reikalavimai taikomi nuo jų įsigaliojimo dienos vienodai visiems pareiškėjams. Pasikeitus tam tikriems Administravimo taisyklių punktams, jie yra taikomi ir jau pateiktoms paraiškoms. Šie santykiai yra ilgalaikiai, todėl būtų nelogiška, jeigu keičiantis teisės aktams, jokie pakeitimai paramos gavėjams negaliotų. Be to, įsigaliojus minėtiems pakeitimams, nebuvo nustatyti nauji tinkamumo gauti paramą kriterijai, taip pat nebuvo nustatytos papildomos pareigos paraiškas jau pateikusiems paramos gavėjams.
14. Paramos paraiškų preliminari atrankos pirmumo eilė sudaroma vadovaujantis paramos paraiškoje pateikta informacija. Ši eilė gali keistis atsižvelgiant į paraiškų tinkamumo vertinimo rezultatus. Agentūra nevertino pareiškėjos Paraiškos tinkamumo, nes neužteko paramos lėšų 80 atrankos pirmumo balų surinkusiųjų pareiškėjų paraiškoms, o proporcingas paramos mažinimas būtų didesnis kaip 50 proc.
15. Išsiuntusi informacinį raštą, Agentūra dar neturėjo galutinių apskaičiavimų dėl reikiamų lėšų poreikio Priemonei. Ir tik įvertinusi visas paraiškas, surinkusias nuo 85 iki 100 pirmumo balų, Agentūra sužinojo pinigų likutį. Dalis pareiškėjų buvo pripažinti netinkamais paramai gauti ar jų apsiskaičiuotas pirmumo balas buvo mažesnis, kas lėmė, jog jie apskritai nebepretendavo į paramą pagal Priemonę. Vadovaudamasi Administravimo taisyklių 60.3 papunkčiu (nuo 2015 m. birželio 9 d. galiojanti redakcija), Agentūra 3 243 360 Eur sumą bandė padalinti 80 atrankos pirmumo balų surinkusioms paraiškoms, kuriose prašoma paramos suma siekė 8 200 356 Eur, taigi, tinkamų finansuoti lėšų paramos suma būtų sumažinta daugiau kaip 50 proc. (60,44 proc.). Todėl nepanaudota 8 200 356 Eur lėšų suma buvo panaudota kitam paramos paraiškų kvietimui pagal Programos Priemonę.
16. Nuo 2015 m. vasario 7 d. iki 2015 m. birželio 9 d. galiojusios Administravimo taisyklių redakcijos 60 punkte nėra Agentūrai nustatytos imperatyvios pareigos visiems pareiškėjams, surinkusiems atitinkamą pirmumo balą, privalomai mažinti prašomą paramos sumą. Lingvistiškai aiškinant šią teisės normą matyti, kad parama galėjo būti proporcingai mažinama, tačiau galėjo būti apskirtai neatliekamas proporcingas paramos mažinimas. Todėl pareiškėja negalėjo tikėtis bet kokiu atveju gauti proporcingai sumažintą paramą.
17. Vadovaujantis Administravimo taisyklių 39 punktu, paramos paraiškų vertinimą sudaro atskiri, aiškiai apibrėžti etapai: administracinės atitikties tikrinimas; atrankos vertinimas (kai taikoma); tinkamumo skirti paramą vertinimas. Tik užbaigus pirmąjį, galima atlikti antrąjį ir taip toliau. Tą patvirtina ir Administravimo taisyklių 57 punktas. Vadinasi, tik užtenkant lėšų arba, vadovaujantis Administravimo taisyklių 60.3 papunkčiu, proporcingai sumažinus paramą ne daugiau kaip 50 proc., gali ir turi būti atliekamas paraiškų tinkamumo vertinimas. Be to, Įgyvendinimo taisyklėse nenustatyta, jog Agentūra, vertindama paraiškas pagal Priemonę, pirmiausiai turėjo atlikti paraiškų tinkamumo skirti paramą vertinimą.
18. Trečiasis suinteresuotas asmuo atsiliepimu į pareiškėjos skundą su juo nesutiko ir prašė skundo netenkinti.
19. Paaiškino, kad Administravimo taisyklių 60 punkto redakcija, įsigaliojusi 2015 m. birželio 9 d., numatė aiškesnę proporcingo paramos mažinimo tvarką. Administravimo taisyklių 57 punkte numatyta, kad sugrupuotos paramos paraiškos, kurioms pakanka žemės ūkio ministro įsakymu patvirtintos planuojamos skirti Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės paramos sumos, yra teikiamos tinkamumo skirti paramą vertinimui. Vadovaujantis Administravimo taisyklių 60.5 papunkčiu, papildomas paramos paraiškų atrankos ir (ar) proporcingas paramos mažinimas atliekamas pabaigus paramos paraiškų, kurioms pakanka lėšų, tinkamumo vertinimą.
20. Paaiškėjus, kiek lėšų liko po 85–100 atrankos balų gavusių paramos paraiškų tinkamumo vertinimo, Agentūra, priimdama Sprendimą, vadovavosi Sprendimo priėmimo metu galiojusia Administravimo taisyklių 60 punkto redakcija ir tinkamai taikė paramos administravimą reglamentuojančių teisės aktų nuostatas.
21. Nurodė, kad Administravimo taisyklių 60.3 papunktyje nebuvo nustatyta jokių papildomų įsipareigojimų pareiškėjams. Juo reglamentuojami Agentūros veiksmai, kuomet neužtenka lėšų visiems pateikusiems paramos paraiškas. Iki 2015 m. birželio 8 d. galiojusi Administravimo taisyklių 60 punkto redakcija numatė galimybę, bet ne įpareigojimą, paramą proporcingai mažinti visiems vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems tinkamiems gauti paramą pareiškėjams. Todėl negalima besąlygiškai teigti, kad vadovaujantis minėta teisės norma atlikus pareiškėjos Paraiškos vertinimą, parama jai būtų skiriama.
II.
22. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. lapkričio 2 d. sprendimu pareiškėjos skundą iš dalies tenkino, Agentūros ir Komisijos sprendimus panaikino, o kitą pareiškėjos skundo dalį atmetė.
23. Teismas nurodė, kad Paraiškos padavimo metu galiojusioje Administravimo taisyklių 60 punkto redakcijoje (žemės ūkio ministro 2014 m. lapkričio 27 d. įsakymo Nr. 3D-899 redakcija), tuo atveju, kai tinkamų finansuoti paramos paraiškų prašoma paramos suma viršija žemės ūkio ministro įsakymu patvirtintą skirti programos priemonės paramos sumą, parama, suderinus su Ministerija, gali būti proporcingai mažinama visiems vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems tinkamiems gauti paramą pareiškėjams. Pareiškėjui nesutikus (ar per nurodytą laiką nepateikus atsakymo) su paramos sumos sumažinimu, paramos paraiška atmetama.
24. Teismas pažymėjo, kad Agentūra vadovavosi Sprendimo priėmimo metu galiojusios Administravimo taisyklių redakcijos 60.3 papunkčiu (žemės ūkio ministro 2015 m. birželio 5 d. įsakymo Nr. 3D-463 redakcija), kuriame nustatyta, kad jei papildomas paramos paraiškų atrankos vertinimas įgyvendinimo taisyklėse nenumatytas, parama proporcingai mažinama visiems vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems tinkamiems gauti paramą pareiškėjams, kurių finansavimui trūksta lėšų. Proporcingas paramos mažinimas atliekamas, jeigu tinkamų finansuoti paramos paraiškų prašoma paramos suma mažinama ne daugiau kaip 50 proc. Tais atvejais, kai tinkamų finansuoti paramos paraiškų prašoma paramos suma turėtų būti mažinama daugiau kaip 50 proc., nepanaudota lėšų suma naudojama kitam paramos paraiškų kvietimui pagal programos priemonę, veiklos sritį ar veiklą (jeigu tai numatyta).
25. Teismas nustatė, kad nagrinėjamu atveju tarp pareiškėjos ir Agentūros susiklostę teisiniai santykiai vertintini kaip tęstiniai, t. y. Sprendimo priėmimo metu nebuvo pasibaigę. Tokią išvadą patvirtina Administravimo taisyklių 39 punkto nuostatos, kad paramos paraiškų vertinimą sudaro trys dalys: administracinės atitikties tikrinimas, atrankos vertinimas (kai taikoma) ir tinkamumo skirti paramą vertinimas.
26. Teismas nurodė, kad pareiškėja vadovavosi Administravimo taisyklių 44 punkto nuostata, jog visos pateiktos paramos paraiškos turi būti vertinamos pagal Programos priemonių įgyvendinimo taisyklėse nustatytas tinkamumo sąlygas ir reikalavimus bei atrankos kriterijus paramai gauti ir šie kriterijai vertinimo metu negali būti keičiami, išskyrus techninio pobūdžio pakeitimus. Minėta nuostata įtvirtinamas teisinio aiškumo ir nekintamumo imperatyvas. Tačiau jis yra susijęs su paraiškų tinkamumo paramai gauti sąlygomis ir reikalavimais bei atrankos kriterijais, kurie yra įtvirtinti Įgyvendinimo taisyklėse. Prieš tai minėtose Administravimo taisyklių nuostatose pateiktas paraiškų vertinimo reglamentavimas nėra susijęs su paraiškų tinkamumo paramai gauti sąlygų ir reikalavimų ar atrankos kriterijų nustatymu. Iš to teismas padarė išvadą, kad Agentūra, taikydama Administravimo taisyklių redakciją, įsigaliojusią nuo 2015 m. birželio 9 d., pareiškėjos atžvilgiu principo lex retro non agit nepažeidė.
27. Teismas pažymėjo, kad Paramos paraiškų atrankos vertinimo stadiją reglamentuoja Administravimo taisyklių 54–61 punktai. Administravimo taisyklių 55 punkte nustatyta, kad, atlikdama paramos paraiškų atranką, Agentūra sugrupuoja paramos paraiškas pagal paramos paraiškų atrankos balų skaičių. Paraiškos atrankos vertinimui naudojama 100 atrankos balų sistema. Pirmumas teikiamas paraiškai, kuriai skirtas didesnis balų skaičius. To paties teisės akto 56 punkte nustatyta, kad sudaryta preliminari paramos paraiškų pirmumo eilė gali keistis atsižvelgiant į paraiškų tinkamumo vertinimo rezultatus. Taip pat Administravimo 57 punkte įtvirtinta, kad sugrupuotos paramos paraiškos, kurioms pakanka žemės ūkio ministro įsakymu patvirtintos planuojamos skirti Programos priemonės paramos sumos, yra teikiamos tinkamumo skirti paramą vertinimui.
28. Iš Agentūros atsiliepime į pareiškėjos skundą ir Sprendime nurodytų faktinių aplinkybių teismas nustatė, kad atlikus atrankos vertinimą, pateiktos paraiškos buvo įvertintos balais ir sudaryta preliminari paraiškų pirmumo eilė (nustatyta, kad paramos lėšų pakaks finansuoti nuo 85 iki 100 balų surinkusias paraiškas, tuo tarpu pareiškėjos Paraiška buvo įvertinta 80 balų). Sprendime Agentūra paaiškino, kad parama buvo skirta pagal 293 paraiškas iš 305. Iš to matyti, kad, atlikus minėtų paraiškų tinkamumo vertinimą, 12 paramos paraiškų, įvertintų 85–100 balais, buvo pripažintos netinkamomis ir susiklostė Administravimo taisyklių 56 punkte numatyta situacija – preliminari paramos paraiškų tinkamumo eilė pasikeitė, atsižvelgiant į tinkamumo vertinimo rezultatus. Susiklosčius tokiai situacijai, vienodą 80 balų surinkusioms paraiškoms finansuoti liko 3 243 360 Eur lėšų likutis, nors minėtomis paraiškomis prašoma kompensuoti paramos suma sudaro 8 200 356 Eur.
29. Tokiu atveju vadovaujamasi minėtu Administravimo taisyklių 60.3 papunkčiu, kurio antrajame sakinyje numatyta proporcingo paramos mažinimo, vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems tinkamiems gauti paramą pareiškėjams, sąlyga – jeigu tinkamų finansuoti paramos paraiškų prašoma paramos suma mažinama ne daugiau kaip 50 proc. Vartojama sąvoka „tinkamų finansuoti paramos paraiškų“ suponuoja, kad prieš proporcingą paramos mažinimą turi būti atliekamas šių paramos paraiškų tinkamumo vertinimas, o tik tada skaičiuojama, ar pripažintomis tinkamomis paraiškomis prašoma suma būtų mažinama daugiau kaip 50 proc.
30. Teismas nesutiko su Agentūros atsiliepime į pareiškėjos skundą pateiktu argumentu, kad Administravimo taisyklių 39 punkte nurodytos paramos paraiškų vertinimo stadijos bei Administravimo taisyklių skyrių išdėstymas, išskiriant šias stadijas į atskirus skirsnius, lemia, jog tik visiškai įvykdžius visų paraiškų atrankos vertinimą, gali būti imamasi tinkamumo vertinimo. Tokią išvadą paneigia minėta Administravimo taisyklių 56 punkto nuostata, kad preliminari paramos paraiškų pirmumo eilė gali keistis atsižvelgiant į paraiškų tinkamumo vertinimo rezultatus. Tai reiškia, kad atlikus aukščiausiai įvertintų paraiškų, kurioms užtenka lėšų, tinkamumo vertinimą bei nustačius, jog dalis šių paraiškų netinkamos finansuoti, gali atsirasti lėšų finansuoti žemesniu balu įvertintas paraiškas. Be to, Administravimo taisyklių 57 punkte nustatyta, kad tinkamumo skirti paramą vertinimui tiekiamos sugrupuotos paramos paraiškos, kurioms pakanka Žemės ūkio ministro įsakymu patvirtintos planuojamos skirti Programos priemonės paramos sumos. Teismo vertinimu, šis punktas turi būti taikomas ir po preliminarios paraiškų pirmumo eilės pasikeitimo, pirmumo teisę įgijusioms galimai tinkamoms finansuoti paraiškoms. Todėl ir šioms paraiškoms taip pat tampa privalomas tinkamumo vertinimas.
31. Atsižvelgęs į nustatytas aplinkybes, remdamasis prieš tai išdėstytais motyvais ir vadovaudamasis Administravimo taisyklių aktualiomis nuostatomis, teismas padarė išvadą, kad Agentūra netinkamai aiškino ir taikė Administravimo taisyklių (redakcija, galiojusi nuo 2015 m. birželio 9 d.) 60.3 papunkčio nuostatas ir priėmė nepagrįstą Sprendimą, todėl jis naikintinas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 89 straipsnio 1 punkto pagrindu kaip neteisėtas iš esmės. Tuo pačiu pagrindu buvo panaikintas ir Komisijos sprendimas, kuriuo pareiškėjos skundas buvo atmestas.
32. Teismas dėl pareiškėjos prašymo įpareigoti Agentūrą ir Ministeriją atlikti (atnaujinti) jos Paraiškos ir kitų 2015 m. balandžio 1–30 d. kvietimu pagal Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 m. programos priemonės „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos sritį „Parama jaunųjų ūkininkų įsikūrimui“ pateiktų paraiškų, surinkusių 80 atrankos kriterijų balų, tinkamumo finansuoti vertinimą ir spręsti dėl paramos pagal Paraišką skyrimo, pažymėjo, kad tokio prašymo tenkinimas reikštų teismo sprendimą klausimu, kurio išsprendimas yra priskirtas viešojo administravimo subjekto kompetencijai. Tokie įgaliojimai teismui nėra suteikti, todėl šioje dalyje pareiškėjos skundas atmestas.
III.
33. Atsakovas pateikė apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. lapkričio 2 d. sprendimo, prašydamas jį panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjos skundą atmesti kaip nepagrįstą.
34. Atsakovas akcentuoja, kad pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas pareiškėjos skundą, neteisingai taikė ir aiškino materialiosios teisės normas, dėl to priėmė nepagrįstą sprendimą, kuri reikia panaikinti.
35. Nurodo, kad paraiškų vertinimą reglamentuoja Administravimo taisyklių III skirsnis. Pagal Administravimo taisyklių 39 punktą, paraiškų vertinimą sudaro administracinės atitikties tikrinimas, atrankos vertinimas (kai taikoma) ir tinkamumo skirti paramą vertinimas. Administravimo taisyklių 53 punkte nustatyta, kad, paraiškai atitikus visus administracinės atitikties reikalavimus, ji teikiama paramos paraiškų atrankos vertinimui. Minėtas punktas taip pat numato, kad jeigu programos priemonės įgyvendinimo taisyklėse paraiškų atrankos vertinimas nenumatytas, paramos paraiška teikiama tinkamumo skirti paramą vertinimui. Iš šių nuostatų matyti, kad paraiškų vertinimas organizuojamas tam tikra eilės tvarka, t. y. pirmiausia atliekamas administracinės atitikties tikrinimas, po to – atrankos vertinimas ir tik tais atvejais, kai atrankos vertinimo nenumato įgyvendinimo taisyklės, po administracinės atitikties tikrinimo iš karto seka tinkamumo skirti paramą vertinimas. Nagrinėjamu atveju Įgyvendinimo taisyklėse yra numatytas projektų atrankos vertinimas (XI skyrius). Įgyvendinimo taisyklėse nustatyti tik atrankos kriterijai (40 p.), tačiau projektų atrankos vertinimas ir paraiškų atrankos pirmumo eilės sudarymas atliekamas Administravimo taisyklių nustatyta tvarka (Įgyvendinimo taisyklių 39 ir 42 p.). Administravimo taisyklėse atrankos vertinimui reglamentuoti yra skirti 54–61 punktai. Vadovaujantis paraiškose pateikta informacija, pirmiausia sudaroma preliminari atrankos pirmumo eilė, kuri gali keistis, atsižvelgiant į paraiškų tinkamumo vertinimo rezultatus (Administravimo taisyklių 56 p.). Administravimo taisyklių 57 punktas nustato, kad sugrupuotos paraiškos, kurioms pakanka planuojamos skirti paramos sumos, yra teikiamos tinkamumo skirti paramą vertinimui. Tame pačiame punkte nustatyta, kad paraiškų tinkamumo skirti paramą vertinimas atliekamas prieš atrankos vertinimą, jei tokį eiliškumą numato programos priemonės gyvendinimo taisyklės. Taigi iš šių nuostatų matyti, kad tinkamumo skirti paramą vertinimas paraiškų vertinimo procese yra galutinis etapas, jeigu kitoks paraiškų vertinimo eiliškumas nenustatytas konkrečiose programos priemonės įgyvendinimo taisyklėse. Įgyvendinimo taisyklėse expressis verbis nenustatyta, kad atrankos vertinimas atliekamas po tinkamumo skirti paramą vertinimo.
36. Pažymi, kad pareiškėjos pateikta Paraiška pagal surinktą atrankos balų skaičių pateko tarp tų paraiškų, kurioms planuojamos skirti paramos sumos neužteko. Administravimo taisyklių 60.1 punktas nustato, kad tuo atveju, kai prašoma paramos suma viršija žemės ūkio ministro įsakymu patvirtintą paramos sumą, vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems tinkamiems gauti paramą pareiškėjams, kurių finansavimui trūksta lėšų, gali būti atliekamas papildomas šių paraiškų atrankos vertinimas, jei tai numatyta programos priemonės įgyvendinimo taisyklėse. Nagrinėjamu atveju Įgyvendinimo taisyklės papildomo paraiškų atrankos vertinimo nenumato. Atsižvelgiant į tai, aktualus Agentūros taikytas Administravimo taisyklių 60.3 punktas, numatantis, kad jei papildomas paraiškų atrankos vertinimas programos priemonės įgyvendinimo taisyklėse nenumatytas, parama proporcingai mažinama visiems vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems tinkamiems gauti paramą pareiškėjams, kurių finansavimui trūksta lėšų (jeigu prašoma paramos suma mažinama ne daugiau kaip 50 proc.).
37. Teigia, kad nė vienos teisės normos negalima aiškinti atsietai nuo likusio tam tikrą santykį reguliuojančio teisinio reglamentavimo, o lingvistinis teisės aiškinimas turi vadovautis kontekstinio aiškinimo taisykle, t. y. būtinybe atsižvelgti į žodžių ir sakinių vartojimo kontekstą.
38. Nurodo, kad Administravimo taisyklių 57 punkte nustatyta, jog paraiškos, kurioms pakanka planuojamos skirti paramos sumos, yra teikiamos tinkamumo skirti paramą vertinimui. Be to, Administravimo taisyklių 60.5 papunktyje numatyta, kad proporcingas paramos mažinimas atliekamas pabaigus paraiškų, kurioms pakanka lėšų, tinkamumo vertinimui. Iš šių nuostatų matyti, kad paraiškų tinkamumo skirti paramą vertinimas kaip paraiškos vertinimo galutinis etapas iš esmės yra privalomas tik toms paraiškoms, kurioms pakanka planuojamos skirti paramos. Atlikus šiuos privalomus veiksmus, nustatoma tiksli paramos lėšų suma, liekanti mažesnį atrankos balą surinkusioms paraiškoms (šiuo atveju, kaip minėta, buvo nustatyta likusi paramos suma – 3 243 360,00 Eur). Paraiškomis buvo siekiama gauti daugiau kaip dvigubai didesnę paramos sumą. Tokiu atveju Administravimo taisyklės numato proporcingą paramos mažinimą, kuris pagal Administravimo taisyklių redakciją, galiojusią Paraiškos pateikimo metu, nebuvo privalomas. Ginčijamo Agentūros Sprendimo priėmimo metu galiojusi Administravimo taisyklių redakcija jau numatė privalomą paramos mažinimą (sutikus paraiškas pateikusiems asmenims), tačiau tik tuo atveju, jeigu paramos suma būtų mažinama ne daugiau kaip 50 proc. Proporcingas paramos mažinimo reglamentavimas yra nustatytas Administravimo taisyklių poskyryje, kuris vadinasi „Paramos paraiškų atrankos vertinimas“. Šis poskyris yra po Administravimo taisyklių poskyrio „Paramos paraiškų administracinės atitikties vertinimas“ ir prieš poskyrį „Tinkamumo skirti paramą vertinimas“. Toks Administravimo taisyklių III skyriaus „Paramos paraiškų vertinimas“ išdėstymas nėra savitikslis, tai lemia Agentūros atliekamų paraiškų vertinimo veiksmų eiliškumą, todėl darytina išvada, kad proporcingas paramos mažinimas, numatytas Administravimo taisyklių 60.3 papunktyje, yra atliekamas dar iki paskutinio paraiškų vertinimo etapo – tinkamumo skirti paramą vertinimo. Vis dėlto, lingvistinis teisės aiškinimo metodas taip pat turi būti taikomas atsižvelgiant ne tik į kontekstinio aiškinimo taisyklę, tačiau ir į teisės kalbos ekonomijos prezumpciją, kuri reiškia, jog daroma prielaida, kad teisiniame tekste nėra nereikalingų žodžių. Kaip minėta, Administravimo taisyklių 60.3 papunktyje numatyta, kad parama turi būti proporcingai mažinama ne tik visiems vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems pareiškėjams, tačiau būtent pareiškėjams, kurie yra tinkami gauti paramą. Minėtoje nuostatoje vartojama ne paraiškos paramai skirti tinkamumo sąvoka, o tinkamų paramą gauti pareiškėjų sąvoka, kuri, atsižvelgiant į Administravimo taisyklių 64 punktą, yra siauresnė už paraiškos tinkamumo paramai skirti sąvoką. Administravimo taisyklių 64 punkte numatyta, kad Agentūra, atlikdama tinkamumo skirti paramą vertinimą, turi įvertinti: pareiškėjo tinkamumą; paraiškos atitiktį programos priemonės prioritetams, tikslinėms sritims ir kompleksiniams tikslams; paraiškos atitiktį tinkamumo sąlygoms ir reikalavimams gauti paramą; projekto išlaidų tinkamumą finansuoti ir viešosios paramos lyginamąją dalį nuo tinkamų finansuoti išlaidų. Taigi Administravimo taisyklių 60.3 papunktis reikalauja, kad prieš atliekant proporcingo paramos mažinimo skaičiavimus, būtų įvertintas visų pareiškėjų, surinkusių vienodą atrankos vertinimo balą, tinkamumas. Reikalavimai pareiškėjų tinkamumui yra įtvirtinti Įgyvendinimo taisyklių V skyriuje „Galimi pareiškėjai“, t. y. pareiškėjas yra tinkamas paramai gauti, jeigu jis paraiškos pateikimo metu yra ūkininkas (fizinis asmuo, įregistravęs žemės ūkio valdą ir ūkį savo vardu), yra jaunesnis kaip 40 metų amžiaus ir pirmą kartą steigiasi žemės ūkio valdoje ir ūkyje kaip ūkio valdytojas (Įgyvendinimo taisyklių 10, 10.1 ir 10.3 p.). Reikalavimai dėl turimų reikiamų įgūdžių bei kompetencijos (10.2 p.) šiame etape gali būti netikrinami, nes šių reikalavimų neatitikimas nekliudo priimti sprendimo dėl paramos skyrimo (tokiu atveju pareiškėjai reikiamas kompetencijas turi įgyti per 36 mėnesius nuo tokio sprendimo priėmimo). Atsižvelgiant į Administravimo taisyklių 46–53 punktus, pareiškėjų tinkamumas paraiškų administracinės atitikties tikrinimo etape nėra vertinamas, tačiau jis yra numatytas ne tik prie paraiškų tinkamumo skirti paramą vertinimo, bet ir prie paraiškų atrankos vertinimo proceso (Administravimo taisyklių 60.3 p.), kuris buvo užbaigtas sudarius paraiškų atrankos pirmumo eilę. Agentūra, vadovaudamasi Administravimo taisyklių 60.3 papunkčiu ir nustačiusi, kad tinkamiems gauti paramą pareiškėjams (surinkusiems vienodą atrankos balą) parama turėtų būti mažinama daugiau kaip 50 proc., teisėtai ir pagrįstai atsisakė Pareiškėjai skirti paramą, neatlikusi šios Paraiškos galutinio vertinimo etapo – tinkamumo skirti paramą vertinimo. Taigi Agentūros Sprendimo naikinti nebuvo pagrindo.
39. Pažymėjo, kad analogiškoje byloje dėl Administravimo taisyklių 60.3 papunkčio aiškinimo Vilniaus apygardos administracinis teismas pareiškėjo skundą atmetė, o Agentūros sprendimas pripažintas teisėtu ir pagrįstu (2016 m. birželio 20 d. įsiteisėjęs sprendimas administracinėje byloje Nr. eI-5443-331/2016).
40. Trečiasis suinteresuotas asmuo atsiliepimu į atsakovo apeliacinį skundą prašo jį tenkinti, Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. lapkričio 2 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą.
41. Pažymi, kad pagal galiojantį teisinį reglamentavimą, tinkamumo skirti paramą vertinimas iš esmės privalomas tik toms paraiškoms, kurioms pakanka planuojamos skirti paramos. Pareiškėjos pateikta Paraiška pagal surinktą atrankos balų skaičių pateko tarp tų paraiškų, kurioms planuojamos skirti paramos sumos neužteko. Paraiškomis buvo siekiama gauti daugiau kaip dvigubai didesnę paramos sumą. Tokiu atveju Agentūra, vadovaudamasi Administravimo taisyklių 60.3 papunktyje įtvirtintomis nuostatomis, atlieka proporcingą paramos mažinimą dar iki paskutiniojo paraiškų vertinimo etapo – tinkamumo skirti paramą vertinimo. Jei Programos priemonės įgyvendinimo taisyklėse numatyta, kad atrankos vertinimas atliekamas po tinkamumo skirti paramą vertinimo, pirmiau atliekamas paraiškų tinkamumo vertinimas. Pareiškėjos atveju, Priemonės įgyvendinimo taisyklėse expressis verbis nenustatyta, kad atrankos vertinimas atliekamas po tinkamumo skirti paramą vertinimo, tad Agentūra turėjo teisę neatlikti pareiškėjos Paraiškos tinkamumo skirti paramą vertinimo.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
42. Gautoje patikrinti administracinėje byloje iškilo Administravimo taisyklių 60.3 papunkčio aiškinimo klausimas, t. y. teisės aiškinimo klausimas.
43. Teisėkūros subjektas Agentūrai suteikė teisę, kai papildomas paramos paraiškų atrankos vertinimas nenumatytas, paramą proporcingai mažinti visiems vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems tinkamiems gauti paramą pareiškėjams, kurių finansavimui trūksta lėšų. O proporcingas paramos mažinimas atliekamas, jeigu tinkamų finansuoti paramos paraiškų prašoma paramos suma mažinama ne daugiau kaip 50 proc.
44. Administravimo taisyklių 60.3 papunkčio pirmajame sakinyje yra vartojama sąvoka „tinkamiems gauti paramą pareiškėjams“, o antrame sakinyje – „tinkamų finansuoti paramos paraiškų“ sąvoka. Šių sąvokų aiškinimai Administravimo taisyklių I skirsnyje ir III skirsnyje nepateikti.
45. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos vertinimu, pirmosios instancijos teismas, atlikęs ginčo nuostatų interpretavimą, teisę aiškino tinkamai.
46. Administravimo taisyklių 39 punktas numato tris paramos paraiškų vertinimo dalis. Neįveikus administracinės atitikties dalies, paramos paraiška atmetama. Praėjus pirmąjį etapą, konkreti paraiška teikiama atrankos vertinimui. O jei toks vertinimas nenumatytas, iš karto pereinama į trečiąją dalį – paramos paraiška teikiama tinkamumo skirti paramą vertinimui (Administravimo taisyklių 53 p.). Ir tik visų trijų dalių (numatytais atvejais dviejų dalių) teigiamas realizavimas suponuoja atsakymą dėl paraiškos tinkamumo.
47. Taigi atsakymą, kokie pareiškėjai yra tinkami gauti paramą (sąvoka „tinkamiems gauti paramą pareiškėjams“ vartojama Administravimo taisyklių 60.3 papunkčio pirmame sakinyje) arba kokios paraiškos yra tinkamos finansuoti (sąvoka „tinkamų finansuoti paramos paraiškų“ vartojama Administravimo taisyklių 60.3 papunkčio antrajame sakinyje), nulemia visų Administravimo taisyklių 39 punkte numatytų etapų realizavimas, atliekamas Agentūros.
48. Tokiu atveju, atlikus veiksmus, įvardytus Administravimo taisyklių 39 punkte, yra išsprendžiama, kurios iš pateiktų paraiškų priimtinos, kurios atmestinos, taip iš esmės apibrėžiant tinkamą pareiškėjų ir paraiškų ratą.
49. Šiuo konkrečiu atveju matyti, kad patenkinus 293 paraiškas iš 305, įvertintas 85‑100 balų, liko dalis bendros paramos pinigų, į kuriuos galėtų pretenduoti asmenys (tame tarpe ir pareiškėja), kurių paraiškos buvo įvertintos 80 balų, bet tokia galimybė Agentūros eliminuota Administravimo taisyklių 60.3 papunkčio pagrindu.
50. Nepaneigtina Vilniaus apygardos administracinio teismo pozicija, kad atlikus pareiškėjų, kurių paraiškos buvo įvertintos 80 balų, tinkamumo skirti paramą vertinimą, dalis paraiškų galėjo būti atmestos, kas pakeistų ir matematinius skaičiavimus, taip pat galėtų lemti Administravimo taisyklių 60.3 papunkčio 2 sakinyje įtirtintos nuostatos realizavimą.
51. Apeliacinės instancijos teismo nuomone, Agentūra netinkamai aiškino Administravimo taisyklių 60.3 papunkčio nuostatą ta apimti, kur pasisakoma dėl „tinkamų finansuoti paramos paraiškų“, nes paraiškų tinkamumo aspektu būtų galima pasisakyti tik atlikus tinkamumo skirti paramą vertinimą, apibrėžtą Administravimo taisyklių III skirsnio poskirsnyje „Tinkamumo skirti paramą vertinimas“.
52. Vadinasi, sprendimas dėl proporcingo paramos mažinimo arba tokios galimybės paneigimas, jei paramos suma turėtų būti mažinama daugiau kaip 50 proc., yra imperatyviai sietinas su konkrečiai nustatytomis tinkamomis finansuoti paramos paraiškomis.
53. Būtina pažymėti, kad teisės aiškinimas (interpretavimas) – tai teisės subjektų (valstybės institucijų, organizacijų, pareigūnų, piliečių) intelektinė veikla, skirta atskleisti, nustatyti teisės normos prasmę (teisių ir pareigų turinį, jų santykį). Pats teisės normų aiškinimas susideda iš tokių stadijų, kaip teisės normos prasmės išsiaiškinimo, išsiaiškintos teisės prasmės paaiškinimo kitiems teisės subjektams. Tam yra naudojami įvairūs teisės aiškinimo būdai (lingvistinis, sisteminis, istorinis, teleologinis, precedentinis, įstatymų leidėjo ketinimo, lyginamasis, bendrųjų teisės principų, analoginis, loginis), bet dažniausiai yra taikomi šie: kalbinis, sisteminis, istorinis, loginis.
54. Dėl išdėstytų aplinkybių, pasitelkiant keletą teisės aiškinimo būdų, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai aiškino ginčui spręsti taikytiną teisę, dėl ko apeliacinis skundas yra atmestinas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija