Administracinė byla Nr. eA-449-261/2018
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-06035-2015-5
Procesinio sprendimo kategorija 29.1.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2018 m. liepos 4 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio (pranešėjas), Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas) ir Veslavos Ruskan,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo M. M. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. spalio 10 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo M. M. skundą atsakovams Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas M. M. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu, prašydamas: 1) panaikinti Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos (toliau – ir VAGK, Komisija) 2015 m. gruodžio 7 d. sprendimą Nr. 3R-502(AG-373/01-2015) (toliau – ir VAGK sprendimas); 2) panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir atsakovas, Agentūra) Kaimo plėtros ir žuvininkystės programų departamento Klaipėdos paramos administravimo skyriaus 2015 m. lapkričio 6 d. sprendimą Nr. KKL-1741(10.6.1E) (toliau – ir Agentūros sprendimas); 3) įpareigoti Agentūrą ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministeriją (toliau – ir Ministerija) atlikti (atnaujinti) pareiškėjo paramos paraiškos Nr. 19JU-KL-15_1-01808-PR001 (toliau – ir Paraiška) tinkamumo finansuoti vertinimą ir spręsti dėl paramos skyrimo.
1.1. Pareiškėjas paaiškino, kad Nacionalinė mokėjimo agentūra 2015 m. lapkričio 6 d. raštu Nr. KKL-1741(10.6.1E) „Dėl Paraiškos pagal Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos sritį „Parama jaunųjų ūkininkų įsikūrimui“ nevertinimo“ informavo pareiškėją, jog dėl lėšų trūkumo nebus atliekamas jo 2015 m. balandžio 28 d. pateiktos Paraiškos tinkamumo vertinimas ir parama nebus skiriama, kadangi Paraiškos atitiktis atrankos kriterijams buvo įvertinta 80 balų, paraiškomis prašoma bendra paramos suma viršijo 2015 m. skirtų lėšų sumą, todėl sudarius paraiškų eilę buvo nustatyta, kad lėšų pakanka tik toms paraiškoms, kurių atitiktis atrankos kriterijams buvo įvertinta nuo 85 iki 100 balų. Agentūra pažymėjo, jog paramos paraiškoms, surinkusioms vienodą 80 atrankos balų skaičių, liko 3 243 360 Eur lėšų likutis, tačiau jos negali būti panaudojamos proporcingai mažinant paramą pagal 80 balų atitinkančias paraiškas, nes tokiomis paraiškomis prašoma paramos suma sudaro 8 200 356 Eur, todėl pagal kiekvieną paramos paraišką prašoma paramos suma turėtų būti mažinama daugiau kaip 50 proc. ir pagal Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos administravimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2014 m. rugpjūčio 26 d. įsakymu Nr. 3D-507, (toliau – ir Administravimo taisyklės) 60.3. punktą parama negali būti skiriama. Vyriausioji administracinių ginčų komisija, išnagrinėjusi pareiškėjo skundą dėl Agentūros sprendimo, 2015 m. gruodžio 7 d. sprendimu Nr. 3R-502(AG-373/01-2015) pareiškėjo skundą atmetė.
1.2. Pareiškėjas pabrėžė, kad Komisija nepagrįstai sprendė, jog Agentūra, taikydama Administravimo taisykles, įsigaliojusias po Paraiškos pateikimo, tinkamai taikė teisės aktų nuostatas ir pagrįstai jomis vadovavosi. Tiek pagal Paraiškos pateikimo metu galiojusių, tiek ir nuo 2015 m. birželio 9 d. galiojusių Administravimo taisyklių 44 punktą visos pateiktos paramos paraiškos turi būti vertinamos pagal Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės „Ūkio ir verslo plėtra“ veiklos srities „Parama jaunųjų ūkininkų įsikūrimui“ įgyvendinimo taisyklėse, patvirtintose Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2015 m. kovo 24 d. įsakymu Nr. 3D-211, (toliau – ir Įgyvendinimo taisyklės) nustatytas tinkamumo sąlygas ir reikalavimus bei atrankos kriterijus paramai gauti ir šie kriterijai vertinimo metu negali būti keičiami, išskyrus techninio pobūdžio pakeitimus. Šiuo atveju Agentūra, priimdama sprendimą nevykdyti Paraiškos tinkamumo vertinimo ir neskirti paramos, neteisėtai vadovavosi jau po Paraiškos pateikimo, t. y. nuo 2015 m. birželio 9 d. galiojusių Administravimo taisyklių 60.3 punktu.
1.3. Pareiškėjo nuomone, net ir pripažinus, jog Agentūra teisėtai vadovavosi ir taikė naujesnės redakcijos Administravimo taisykles, ji jas taikė netinkamai ir pažeidė nustatytas procedūras, o VAGK šių aplinkybių nevertino. Pagal Administravimo taisyklių (redakcija, galiojusi nuo 2015 m. birželio 9 d.) 60.3 punktą Agentūra pirmiausia privalo atlikti visų vienodą atrankos kriterijų balą surinkusių paraiškų tinkamumo skirti paramą vertinimą ir tik tuomet spręsti, ar tinkamomis gauti paramą paraiškomis prašoma paramos suma turėtų būti mažinama daugiau kaip 50 proc. Šiuo atveju Agentūra, pažeisdama minėtą nuostatą ir nustatytą procedūrą, priėmė neteisėtą sprendimą apskritai nevykdyti Paraiškos tinkamumo gauti paramą vertinimo ir paramos neskirti. Šiuo atveju Priemonei finansuoti skirtų lėšų likučio (3 243 360 Eur) pakako finansuoti beveik 40 proc. paramos paraiškų, surinkusių 80 atrankos kriterijų balų, prašymų (8 200 356 Eur). Agentūrai įvykdžius Administravimo taisyklių 60.3 punkte numatytą procedūrą, t. y. atlikus šių paraiškų tinkamumo paramai gauti vertinimą, galbūt dalis jų būtų pripažintos netinkamomis paramai gauti (Administravimo taisyklių 64 p.), todėl pripažintų tinkamomis paraiškomis bendrai prašoma paramos suma galbūt neviršytų numatyto 50 proc. reikalavimo ir Agentūra turėtų imtis nustatytų paraiškų administravimo veiksmų (Administravimo taisyklių 60.4–60.7 p.).
2. Atsakovas Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos atsiliepime į pareiškėjo skundą prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.
2.1. Atsakovas paaiškino, kad vadovavosi Administravimo taisyklėmis (patvirtintomis 2014 m. rugpjūčio 26 d. įsakymu Nr. 3D-507) bei Įgyvendinimo taisyklėmis (patvirtintomis 2015 m. kovo 24 d. įsakymu Nr. 3D-211). Pareiškėjui pateikus Paraišką tarp jo ir Agentūros susiklostė trunkamieji (tęstiniai) teisiniai santykiai, kurie galioja iki visiško įsipareigojimų įvykdymo ir kurie gali būti keičiami teisės aktų normomis. Tokiems santykiams / įsipareigojimams taikomi reikalavimai, galiojantys per visą jų laikotarpį, t. y. nauji reikalavimai taikomi nuo jų įsigaliojimo dienos vienodai visiems pareiškėjams. Šiuo atveju, pasikeitus tam tikriems Administravimo taisyklių punktams, jie yra taikomi ir jau pateiktoms paraiškoms, nepaisant to, jog paraiškos pateiktos dar prieš teisės akto pakeitimą iš dalies. Be to, Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2015 m. birželio 5 d. įsakymu Nr. 3D-463 „Dėl Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos administravimo taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“ nebuvo nustatyti nauji tinkamumo gauti paramą kriterijai, taip pat nebuvo nustatytos papildomos pareigos paraiškas jau pateikusiems paramos gavėjams. Minėtu teisės akto pakeitimu buvo detalizuota situacija, kai paramos lėšų neužtenka visiems pateikusiems paraiškas paramai gauti. Situacijos detalizavimas negali būti laikomas diskriminavimu, kas galbūt sudarytų pagrindą panaikinti tokį teisės aktą.
2.2. Atsakovas nurodė, jog, vadovaujantis Administravimo taisyklių 55 ir 56 punktų nuostatomis, Agentūra nevertino paraiškėjo Paraiškos tinkamumo paramai gauti, nes neužteko paramos lėšų 80 atrankos pirmumo balų surinkusiųjų pareiškėjų paraiškoms, o proporcingas paramos mažinimas būtų didesnis negu 50 proc. Agentūra 2015 m. birželio 5 d. informaciniu raštu pareiškėją informavo apie tai, jog tuo metu 80 atrankos pirmumo balų surinkusiųjų pareiškėjų paraiškų tinkamumo vertinimas atidedamas dėl lėšų trūkumo, bei, kad apie galutinį sprendimą dėl Paraiškos pareiškėjas bus informuotas atskiru raštu, kadangi dar neturėjo galutinių apskaičiavimų dėl reikiamų lėšų poreikio Priemonei. Ir tik įvertinusi visas paraiškas, surinkusias nuo 85 iki 100 pirmumo balų, Agentūra sužinojo, jog pinigų likutis yra 3 243 360 Eur, t. y. dalis pareiškėjų buvo pripažinti netinkamais paramai gauti ar jų apsiskaičiuotas pirmumo balas buvo mažesnis, kas lėmė, jog jie apskritai nebepretendavo į paramą pagal Priemonę. Pagal Administravimo taisyklių (redakcija, galiojanti nuo 2015 m. birželio 9 d.) 60.3 ir 60.5 punktus Agentūra 3 243 360 Eur sumą bandė padalinti 80 atrankos pirmumo balų surinkusioms paraiškos, kuriose prašoma paramos suma siekė 8 200 356 Eur, tačiau įvertinusi tai, jog tinkamų finansuoti lėšų paramos suma būtų sumažinta daugiau kaip 50 proc. (60,44 proc.), sprendė, kad nepanaudota 8 200 356 Eur lėšų suma bus panaudota kitam paramos paraiškų kvietimui pagal programos Priemonę.
2.3. Atsakovas atkreipė dėmesį į tai, kad net jeigu ir būtų vadovautasi Administravimo taisyklių redakcija, galiojusia nuo 2015 m. vasario 7 d. iki 2015 m. birželio 9 d., minėtos taisyklių redakcijos 60 punkte nėra Agentūrai nustatyta pareiga visiems pareiškėjams, surinkusiems atitinkamą pirmumo balą, privalomai mažinti prašomą paramos sumą. Parama galėjo būti proporcingai mažinama, tačiau galėjo būti apskirtai neatliekamas proporcingas paramos mažinimas. Todėl net ir galiojant ankstesnei Administravimo taisyklių redakcijai, pareiškėjas negalėjo tikėtis, jog proporcingai sumažintą paramą jis bet kokiu atveju gaus.
2.4. Atsakovas pabrėžė, kad Agentūra neprivalėjo atlikti pareiškėjo Paraiškos tinkamumo vertinimo, kadangi Administravimo taisyklės aiškiai apibrėžia paraiškų vertinimo etapus ir tik užbaigus pirmąjį, galima atlikti antrąjį bei kitus (Administravimo taisyklių 57 p.). Vadinasi, tik užtenkant lėšų arba proporcingai sumažinus paramą ne daugiau kaip 50 proc. (Administravimo taisyklių 60.3 p.), gali ir turi būti atliekamas paraiškų tinkamumo vertinimas. Be to, Įgyvendinimo taisyklėse nenustatyta, jog Agentūra, vertindama paraiškas pagal Priemonę, pirmiausiai turėjo atlikti paraiškų tinkamumo skirti paramą vertinimą. Tą pagrindžia ir Administravimo taisyklių poskirsnių atskiras išdėstymas (38–45 p., 46–53 p., 54–61 p., 62–77 p.), taip pat išskirti atskiri skyriai kiekvienai iš paraiškų vertinimo stadijų detalizuoti. Todėl turėtų būti atmestini aukščiau nurodyti Pareiškėjo argumentai, dėl jo Paraiškos tinkamumo vertinimo dar pirminėje paraiškų vertinimo stadijoje.
2.5. Atsakovas pažymėjo, jog šiuo atveju paraiškose nurodytų tinkamų finansuoti išlaidų poreikis buvo didesnis negu skirta lėšų, todėl Agentūra privalėjo vadovautis Administravimo ir Įgyvendinimo taisyklėmis ir priimti sprendimus bei informuoti tuos pareiškėjus, kurie negauna paramos dėl susiklosčiusių aplinkybių. Pareiškėjai, teikdami paraiškas, negalėjo turėti pagrįstų lūkesčių gauti paramą. Pretendavimas į paramą teikiant paraišką dar neužtikrina besąlygiškos paramos gavimo, todėl dalis pareiškėjų yra patvirtinami paramos gavėjais, dalis paramos negauna, tačiau tai nėra pagrindas panaikinti Agentūros sprendimą, kuris yra teisėtas ir pagrįstas.
3. Atsakovas Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija atsiliepime į pareiškėjo skundą prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.
3.1. Atsakovas pažymėjo, kad Administravimo taisyklės yra horizontalus, visoms Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonėms vienodai taikomas teisės aktas. Administravimo taisyklių 57 punkte numatyta, kad sugrupuotos paramos paraiškos, kurioms pakanka žemės ūkio ministro įsakymu patvirtintos planuojamos skirti Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos priemonės paramos sumos, yra teikiamos vertinti dėl tinkamumo skirti paramą. Papildomas paramos paraiškų atrankos ir (ar) proporcingas paramos mažinimas atliekamas pabaigus paramos paraiškų, kurioms pakanka lėšų, tinkamumo vertinimą (Administravimo taisyklių 60.5 p.).
3.2. Atsakovas paaiškino, kad atlikus 85–100 atrankos balų gavusių paramos paraiškų tinkamumo vertinimą ir paaiškėjus, kiek lėšų liko, Agentūra, priimdama sprendimą dėl pareiškėjo Paraiškos, vadovavosi sprendimo priėmimo metu galiojusia Administravimo taisyklių 60 punkto redakcija, todėl tinkamai taikė paramos administravimą reglamentuojančių teisės aktų nuostatas. Be to, Administravimo taisyklių 60 punkto redakcija, galiojusi iki 2015 m. birželio 8 d., numatė galimybę, bet ne įpareigojimą, suderinus su Ministerija, paramą proporcingai mažinti visiems vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems tinkamiems gauti paramą pareiškėjams, todėl nėra pagrindo teigti, kad galiojant tai Administravimo taisyklių 60 punkto redakcijai, taip pat atlikus pareiškėjo Paraiškos tinkamumo vertinimą, pareiškėjas būtų gavęs paramą. Kaip nurodė VAGK savo sprendime, Administravimo taisyklių 60 punkto pakeitime nebuvo nustatyti jokie papildomi įsipareigojimai pareiškėjams. Priešingai, šia Administravimo taisyklių nuostata reglamentuoti Agentūros veiksmai tais atvejais, kai paramos lėšų visiems, pateikusiems paramos paraiškas, neužtenka. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2015 m. birželio 5 d. įsakymas Nr. 3D-463, kuriuo buvo pakeistos Administravimo taisyklės, buvo paskelbtas viešai, todėl pareiškėjas galėjo ir turėjo galimybę su juo susipažinti ir nuspręsti, dalyvauti programos Priemonėje ar atsiimti paraišką, tačiau to nepadarė.
II.
4. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. spalio 10 d. sprendimu pareiškėjo skundą atmetė.
5. Dėl reikalavimo panaikinti VAGK sprendimą teismas, vadovaudamasis Administravimo taisyklių, galiojusių Paraiškos pateikimo metu, 60 punkto bei Administravimo taisyklių, galiojusių skundžiamo Agentūros sprendimo priėmimo metu, 60.3 punkto nuostatomis, pažymėjo, kad jos yra skirtos Agentūros atliekamoms paraiškų atrankos vertinimo procedūroms reglamentuoti, t. y. jos nėra adresuotos paraiškas teikiantiems asmenims, nenustato jiems konkrečių teisių ar įpareigojimų. Teismas sutiko su VAGK sprendimo motyvu, kad būtų nelogiška, jeigu pareiškėjo atžvilgiu negaliotų jokie teisės akto pakeitimai, priimti po Paraiškos pateikimo. Atsižvelgęs į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – Konstitucinis Teismas) išaiškinimą, kad įgytų teisių ir teisėtų lūkesčių apsauga nereiškia, jog tam tikra įstatymu nustatyta sistema negali būti pertvarkoma (2003 m. liepos 4 d., 2003 m. gruodžio 3 d., 2008 m. gruodžio 24 d. nutarimai), teismas konstatavo, kad Agentūra teisėtai ir pagrįstai vadovavosi Administravimo taisyklių redakcija, galiojusia skundžiamo sprendimo priėmimo metu. Šios išvados nepaneigia ir Administravimo taisyklių 44 punktas, kuriuo remiasi pareiškėjas, argumentuodamas savo nuomonę dėl taikytinos Administravimo taisyklių redakcijos. Administravimo taisyklių 44 punkto nuostata įtvirtina tam tikrą teisinio aiškumo ir nekintamumo imperatyvą, tačiau tik tiek, kiek tai susiję su paraiškų tinkamumo paramai gauti sąlygomis ir reikalavimais bei atrankos kriterijais, kurie yra įtvirtinti Įgyvendinimo taisyklėse. Administravimo taisyklių aptartose nuostatose pateiktas paraiškų vertinimo reglamentavimas nėra susijęs su paraiškų tinkamumo paramai gauti sąlygų ir reikalavimų ar atrankos kriterijų nustatymu, be to, šis reglamentavimas yra įtvirtintas ne Įgyvendinimo taisyklėse, todėl Administravimo taisyklių 44 punkte įtvirtintas teisinio nekintamumo paraiškų vertinimo metu imperatyvas aptartoms Administravimo taisyklių nuostatoms netaikytinas. Be to, ginčo atveju tarp pareiškėjo ir Agentūros atsiradę teisiniai santykiai nebuvo pasibaigę, t. y. tarp ginčo šalių buvo susiklostę tęstiniai teisiniai santykiai, todėl negalima teigti, kad Administravimo taisyklių 60.3 punkto pritaikymas pareiškėjo atžvilgiu pažeidžia pareiškėjo nurodytą lex retro non agit (įstatymas neturi grįžtamosios galios) principą. Taigi VAGK sprendimu buvo teisėtai ir pagrįstai atmestas pareiškėjo reikalavimas įpareigoti Agentūrą ir Ministeriją įvertinti jo paraišką pagal paraiškos pateikimo metu galiojusių Administravimo taisyklių nuostatas.
6. Dėl reikalavimo panaikinti Agentūros sprendimą ir įpareigoti Agentūrą bei Ministeriją atlikti paraiškos tinkamumo vertinimą ir spręsti dėl paramos skyrimo teismas pirmiausia atmetė pareiškėjo atstovo argumentus, kad šiuo atveju būtina laikytis Vilniaus apygardos administracinio teismo iš esmės analogiškoje byloje Nr. eI-5277-821/2016 suformuotu precedentu, kadangi Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimas minėtoje byloje dar nėra įsiteisėjęs.
7. Vadovaudamasis Administravimo taisyklių (redakcija, galiojusi Agentūros sprendimo priėmimo metu) 39, 53 punktų nuostatomis, teismas darė išvadą, jog paraiškų vertinimas organizuojamas tam tikra eilės tvarka, t. y. pirmiausia atliekamas administracinės atitikties tikrinimas, po to – atrankos vertinimas ir tik tais atvejais, kai atrankos vertinimo nenumato įgyvendinimo taisyklės, po administracinės atitikties tikrinimo iš karto seka tinkamumo skirti paramą vertinimas. Nagrinėjamu atveju Įgyvendinimo taisyklėse yra numatytas projektų atrankos vertinimas (XI skyrius). Įgyvendinimo taisyklėse nustatyti tik atrankos kriterijai (40 p.), tačiau projektų atrankos vertinimas ir paraiškų atrankos pirmumo eilės sudarymas atliekamas Administravimo taisyklių nustatyta tvarka (Įgyvendinimo taisyklių 39 ir 42 p.). Administravimo taisyklėse atrankos vertinimui reglamentuoti yra skirti 54–61 punktai. Vadovaujantis Administravimo taisyklių 56, 57 punktų nuostatomis, tinkamumo skirti paramą vertinimas paraiškų vertinimo procese yra galutinis etapas, jeigu kitoks paraiškų vertinimo eiliškumas nenustatytas konkrečiose programos priemonės įgyvendinimo taisyklėse. Įgyvendinimo taisyklėse expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) nenustatyta, kad atrankos vertinimas atliekamas po tinkamumo skirti paramą vertinimo.
8. Teismas nustatė, jog nagrinėjamu atveju pareiškėjo pateikta Paraiška pagal surinktą atrankos balų skaičių pateko tarp tų paraiškų, kurioms planuojamos skirti paramos sumos neužteko. Pareiškėjas, vadovaudamasis Administravimo taisyklių 60.3 punktu, mano, jog iki proporcingo paramos mažinimo Agentūra turėjo atlikti visų pateiktų paraiškų tinkamumo vertinimą, nes pareiškėjo įsitikinimu, parama turi būti proporcingai mažinama ne tik visiems vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems pareiškėjams, tačiau tik tiems pareiškėjams, kurie yra tinkami gauti paramą. Šią nuostatą pareiškėjas supranta taip, kad tam, jog būtų galima nustatyti, ar pareiškėjas yra tinkamas gauti paramą, pirmiausia turi būti atliktas Administravimo 39 punkte paskutinis įvardytas paraiškų vertinimo etapas, t. y. paraiškų tinkamumo skirti paramą vertinimas. Pareiškėjo nuomone, tokiu būdu atsiranda tikimybė, kad tam tikros paraiškos, kurios surinko vienodą atrankos balų skaičių (šiuo atveju – 80) būtų pripažintos apskritai netinkamomis paramai gauti, todėl tinkamoms paramai gauti paraiškoms liktų didesnė paramos suma. Atsižvelgiant į tai, atsirastų tikimybė, kad paramos suma paraiškoms neturėtų būti mažinama daugiau nei 50 proc., todėl paramą turėtų galimybę gauti visi vienodą atrankos balų skaičių surinkę pareiškėjai, kurių paraiškos yra tinkamos paramai gauti. Pareiškėjo įsitikinimu, tam būtina pirmiausia atlikti paraiškų tinkamumo paramai gauti vertinimą, atitinkamai, šio vertinimo neatlikus, negalima atlikti proporcingo paramos mažinimo visiems vienodą atrankos balą surinkusiems pareiškėjams.
9. Šiuo aspektu teismas pažymėjo, kad nei vienos teisės normos negalima aiškinti atsietai nuo likusio tam tikrą santykį reguliuojančio teisinio reglamentavimo, o lingvistinis teisės aiškinimas turi vadovautis kontekstinio aiškinimo taisykle, t. y. būtinybe atsižvelgti į žodžių ir sakinių vartojimo kontekstą. Vadovaudamasis Administravimo taisyklių 57 ir 60.5 punktų nuostatomis, teismas pažymėjo, jog paraiškų tinkamumo skirti paramą vertinimas, kaip paraiškos vertinimo galutinis etapas, iš esmės yra privalomas tik toms paraiškoms, kurioms pakanka planuojamos skirti paramos. Atlikus šiuos privalomus veiksmus, nustatoma tiksli paramos lėšų suma, liekanti mažesnį atrankos balą surinkusioms paraiškoms (šiuo atveju buvo nustatyta likusi paramos suma – 3 243 360 Eur). Paraiškomis buvo siekiama gauti daugiau nei dvigubai didesnę paramos sumą. Tokiu atveju, Administravimo taisyklės numato proporcingą paramos mažinimą, kuris pagal Administravimo taisyklių redakciją, galiojusią pareiškėjo Paraiškos pateikimo metu, nebuvo privalomas. Skundžiamo Agentūros sprendimo priėmimo metu galiojusi Administravimo taisyklių redakcija jau numatė privalomą paramos mažinimą (sutikus paraiškas pateikusiems asmenims), tačiau tik tuo atveju, jeigu paramos suma būtų mažinama ne daugiau kaip 50 proc. Proporcingas paramos mažinimo reglamentavimas yra nustatytas Administravimo taisyklių poskyryje, kuris vadinasi „Paramos paraiškų atrankos vertinimas“. Šis poskyris yra po Administravimo taisyklių poskyrio „Paramos paraiškų administracinės atitikties vertinimas“ ir prieš poskyrį „Tinkamumo skirti paramą vertinimas“. Toks Administravimo taisyklių III skyriaus „Paramos paraiškų vertinimas“ išdėstymas nėra savitikslis, tai lemia Agentūros atliekamų paraiškų vertinimo veiksmų eiliškumą, todėl teismas darė išvadą, kad proporcingas paramos mažinimas, numatytas Administravimo taisyklių 60.3 punkte, yra atliekamas dar iki paskutinio paraiškų vertinimo etapo – tinkamumo skirti paramą vertinimo. Vis dėlto, lingvistinis teisės aiškinimo metodas taip pat turi būti taikomas, atsižvelgiant ne tik į kontekstinio aiškinimo taisyklę, tačiau ir į teisės kalbos ekonomijos prezumpciją, kuri reiškia, jog daroma prielaida, kad teisiniame tekste nėra nereikalingų žodžių. Administravimo taisyklių 60.3 punkte vartojama ne paraiškos paramai skirti tinkamumo sąvoka, o tinkamų paramą gauti pareiškėjų sąvoka, kuri, atsižvelgiant į Administravimo taisyklių 64 punktą, yra siauresnė už paraiškos tinkamumo paramai skirti sąvoką. Taigi, Administravimo taisyklių 60.3 punktas reikalauja, kad prieš atliekant proporcingo paramos mažinimo skaičiavimus, būtų įvertintas visų pareiškėjų, surinkusių vienodą atrankos vertinimo balą, tinkamumas. Reikalavimai pareiškėjų tinkamumui yra įtvirtinti Įgyvendinimo taisyklių V skyriuje „Galimi pareiškėjai“, t. y. pareiškėjas yra tinkamas paramai gauti, jeigu jis paraiškos pateikimo metu yra ūkininkas (fizinis asmuo, įregistravęs žemės ūkio valdą ir ūkį savo vardu), yra jaunesnis kaip 40 metų amžiaus ir pirmą kartą steigiasi žemės ūkio valdoje ir ūkyje kaip ūkio valdytojas (Įgyvendinimo taisyklių 10, 10.1 ir 10.3 p.). Reikalavimai dėl turimų reikiamų įgūdžių bei kompetencijos (10.2 p.) šiame etape gali būti netikrinami, nes šių reikalavimų neatitikimas nekliudo priimti sprendimo dėl paramos skyrimo (tokiu atveju pareiškėjai reikiamas kompetencijas turi įgyti per 36 mėnesius nuo tokio sprendimo priėmimo). Atsižvelgiant į Administravimo taisyklių 46–53 punktus, pareiškėjų tinkamumas paraiškų administracinės atitikties tikrinimo etape nėra vertinamas, tačiau jis yra numatytas ne tik prie paraiškų tinkamumo skirti paramą vertinimo, bet ir prie paraiškų atrankos vertinimo proceso (Administravimo taisyklių 60.3 p.), kuris buvo užbaigtas, sudarius paraiškų atrankos pirmumo eilę. Agentūra, vadovaudamasi Administravimo taisyklių 60.3 punktu ir nustačiusi, kad tinkamiems gauti paramą pareiškėjams (surinkusiems vienodą atrankos balą) parama turėtų būti mažinama daugiau nei 50 proc., teisėtai ir pagrįstai atsisakė pareiškėjui skirti paramą, neatlikusi šios Paraiškos galutinio vertinimo etapo – tinkamumo skirti paramą vertinimo. Agentūros sprendimo naikinti nėra pagrindo. Todėl nėra pagrindo ir įpareigoti Agentūrą atlikti pareiškėjo Paraiškos tinkamumo vertinimą ir iš naujo spręsti dėl paramos skyrimo. Pareiškėjo prašymas įpareigoti tokius veiksmus atlikti Ministeriją atmestinas taip pat ir dėl to, kad šių veiksmų atlikimas pagal Administravimo taisyklių II skyriaus I skirsnyje įtvirtintą Ministerijos, kaip vadovaujančiosios institucijos, kompetenciją, jai nepriskirtinas.
III.
10. Pareiškėjas M. M. pateikė apeliacinį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. spalio 10 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą tenkinti. Taip pat prašo priteisti bylinėjimosi išlaidų atlyginimą. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:
10.1. Agentūrai atlikus atrankos vertinimą, visos pateiktos paraiškos buvo įvertintos balais ir sudaryta preliminari paraiškų pirmumo eilė (nustatyta, kad paramos lėšų pakaks finansuoti nuo 85 iki 100 balų surinkusias paraiškas, o pareiškėjo Paraiška buvo įvertinta 80 balų). Skundžiamame Agentūros sprendime nurodyta, kad parama buvo skirta pagal 293 paraiškas iš 305. Taigi, matyti, kad atlikus minėtų paraiškų tinkamumo vertinimą, 12 paramos paraiškų, įvertintų 85-100 balais, buvo pripažintos netinkamomis paramai gauti ir susiklostė Administravimo taisyklių 56 punkte numatyta situacija – preliminari paramos paraiškų tinkamumo eilė pasikeitė, atsižvelgiant į tinkamumo vertinimo rezultatus. Susiklosčius tokiai situacijai, vienodą 80 balų surinkusioms paraiškoms finansuoti liko 3 243 360 Eur lėšų likutis, nors minėtomis paraiškomis prašoma kompensuoti paramos suma sudaro 8 200 356 Eur. Tokiu atveju, vadovaujantis Administravimo taisyklių 60.3 punktu, kurio antrajame sakinyje numatyta proporcingo paramos mažinimo vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems tinkamiems gauti paramą pareiškėjams sąlyga – jeigu tinkamų finansuoti paramos paraiškų prašoma paramos suma mažinama ne daugiau kaip 50 proc. Vartojama sąvoka „tinkamų finansuoti paramos paraiškų“ suponuoja, kad prieš proporcingą paramos mažinimą turi būti atliekamas šių paramos paraiškų tinkamumo vertinimas, o tik tada skaičiuojama, ar pripažintomis tinkamomis paraiškomis prašoma suma būtų mažinama daugiau nei 50 proc.
10.2. Nesutiktina su pirmosios instancijos teismo pozicija, jog Administravimo taisyklių 39 punkte nurodytos paramos paraiškų vertinimo stadijos bei Administravimo taisyklių skyrių išdėstymas, išskiriant šias stadijas į atskirus skirsnius, lemia, jog tik visiškai įvykdžius visų paraiškų atrankos vertinimą, gali būti imamasi tinkamumo vertinimo. Tokią išvadą paneigia Administravimo taisyklių 56 punkto nuostata, kad preliminari paramos paraiškų pirmumo eilė gali keistis, atsižvelgiant į paraiškų tinkamumo vertinimo rezultatus. Tai reiškia, kad atlikus aukščiausiai įvertintų paraiškų, kurioms užtenka lėšų, tinkamumo vertinimą bei nustačius, kad dalis šių paraiškų netinkamos finansuoti, gali atsirasti lėšų finansuoti žemesniu balu įvertintas paraiškas. Be to, Administravimo taisyklių 57 punkte nustatyta, kad tinkamumo skirti paramą vertinimui tiekiamos sugrupuotos paramos paraiškos, kurioms pakanka žemės ūkio ministro įsakymu patvirtintos planuojamos skirti programos priemonės paramos sumos. Pareiškėjo nuomone, šis punktas turi būti taikomas ir po preliminarios paraiškų pirmumo eilės pasikeitimo, pirmumo teisę įgijusioms galbūt tinkamoms finansuoti paraiškoms. Todėl ir šioms paraiškoms taip pat tampa privalomas tinkamumo vertinimas.
11. Atsakovas Ministerija atsiliepime į pareiškėjo apeliacinį skundą prašo jį atmesti kaip nepagrįstą. Atsiliepimas grindžiamas iš dalies tais pačiais argumentais kaip ir atsiliepimas į skundą, papildomai nurodant, kad:
11.1. Iš Administravimo taisyklių 57 bei 60.5 punktų nuostatų matyti, kad paraiškų tinkamumo skirti paramą vertinimas, kaip paraiškos vertinimo galutinis etapas, iš esmės yra privalomas tik toms paraiškoms, kurioms pakanka planuojamos skirti paramos. Atlikus šiuos privalomus veiksmus, nustatoma tiksli paramos lėšų suma, liekanti mažesnį atrankos balą surinkusioms paraiškoms. Šiuo atveju paraiškomis buvo siekiama gauti daugiau nei dvigubai didesnę paramos sumą. Tokiu atveju, Administravimo taisyklės numato proporcingą paramos mažinimą, kuris pagal Administravimo taisyklių redakciją, galiojusią pareiškėjo Paraiškos pateikimo metu, nebuvo privalomas, tačiau Agentūros sprendimo priėmimo metu galiojusi Administravimo taisyklių redakcija jau numatė privalomą paramos mažinimą (sutikus paraiškas pateikusiems asmenims), tačiau tik tuo atveju, jeigu paramos suma būtų mažinama ne daugiau kaip 50 proc.
11.2. Administravimo taisyklių 60.3 punkte numatyta, jog parama turi būti proporcingai mažinama ne tik visiems vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems pareiškėjams, tačiau būtent pareiškėjams, kurie yra tinkami gauti paramą. Minėtoje nuostatoje vartojama ne paraiškos paramai skirti tinkamumo sąvoka, o tinkamų paramą gauti pareiškėjų sąvoka, kuri, atsižvelgiant į Administravimo taisyklių 64 punktą, yra siauresnė už paraiškos tinkamumo paramai skirti sąvoką. Taigi Administravimo taisyklių 60.3 punktas reikalauja, kad prieš atliekant proporcingo paramos mažinimo skaičiavimus, būtų įvertintas visų pareiškėjų, surinkusių vienodą atrankos vertinimo balą, tinkamumas.
11.3. Atsižvelgiant į Administravimo taisyklių 46–53 punktus, pareiškėjų tinkamumas paraiškų administracinės atitikties tikrinimo etape nėra vertinamas, tačiau jis yra numatytas ne tik prie paraiškų tinkamumo skirti paramą vertinimo, bet ir prie paraiškų atrankos vertinimo proceso, kuris buvo užbaigtas, sudarius paraiškų atrankos pirmumo eilę.
11.4. Agentūra, vadovaudamasi Administravimo taisyklių 60.3 punktu, ir nustačiusi, kad tinkamiems gauti paramą pareiškėjams (surinkusiems vienodą atrankos balą) parama turėtų būti mažinama daugiau nei 50 proc., teisėtai ir pagrįstai atsisakė pareiškėjui skirti paramą, neatlikusi šios Paraiškos galutinio vertinimo etapo – tinkamumo skirti paramą vertinimo.
12. Atsakovas Agentūra atsiliepime į pareiškėjo apeliacinį skundą prašo jį atmesti kaip nepagrįstą, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Agentūra visiškai sutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimu, pritaria jame padarytoms išvadoms, mano, kad teismas tinkamai aiškino ir taikė teisės aktų nuostatas, įsigilino į ginčo esmę, sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, kurio naikinti nėra pagrindo. Atsakovas pažymi, kad analogiškoje byloje dėl Administravimo taisyklių 60.3 punkto aiškinimo, Vilniaus apygardos administracinis teismas pareiškėjo skundą atmetė, o Agentūros sprendimas pripažintas teisėtu ir pagrįstu (2016 m. birželio 20 d. įsiteisėjęs sprendimas administracinėje byloje Nr. eI-5443-331/2016).
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
13. Apeliacinės instancijos teismas, patikrinęs pirmosios instancijos teismo sprendimą Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 140 straipsnyje nustatyta bylos nagrinėjimo apimtimi, sutinka su pirmosios instancijos teismo nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis bei teisės taikymu ir, atsakydamas į apeliacinio skundo argumentus, tik papildo teismo sprendimo išvadas ginčui taikytinos teisės aiškinimu.
14. Dėl teisės taikymo ginčo santykiams pažymėtina, kad pagal bendrą taisyklę teisės akto galiojimo laiką apima laikotarpis nuo jo įsigaliojimo ir iki jo galiojimo pabaigos. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 7 straipsnio 2 dalyje yra įtvirtintas lex retro non agit teisės principas, kuris reiškia, kad teisės aktų galia yra nukreipta į ateitį, įstatymų ir kitų teisės aktų galiojimas atgal neleidžiamas. Todėl teisės aktai yra taikomi tiems faktams ir pasekmėms, kurios atsiranda po jų įsigaliojimo, jei pačiame teisės akte nėra nurodyta kitaip.
15. Atsakovas (Agentūra) šioje byloje skundžiamą sprendimą priėmė vadovaudamasis Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2014 m. rugpjūčio 26 d. įsakymu Nr. 3D-507 patvirtintomis Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos administravimo taisyklėmis, (akto redakcija, galiojusi nuo 2015 m. spalio 30 d. iki 2016 m. vasario 11 d.), taikydamas atskiras šio teisės akto nuostatas, aktualias sprendimo priėmimo metu, todėl teisės akto galiojimo laike principo nepažeidė.
16. Dėl apeliacinio skundo argumento, susijusio su Administravimo taisyklių 60.3 punkto taikymu, teisėjų kolegija paaiškina, kad parama proporcingai mažinama visiems vienodą atrankos kriterijų balą surinkusiems tinkamiems gauti paramą pareiškėjams, kurių finansavimui trūksta lėšų. Ši teisės norma nustato preliminarų pareiškėjo tinkamumo gauti paramą vertinimą, o ne paraiškos vertinimo atitiktį paramos skyrimui. Tai atitinka Administravimo taisyklių 39 punktu nustatytus vertinimo etapus. Todėl Agentūra, atlikdama pareiškėjo vertinimą balais bei pagal juos nustačiusi pretendentų skaičių ir proporcingai mažindama paramą atsižvelgdama į paramos gavėjų kiekį, veikė teisėtai ir, priimdama skundžiamą sprendimą, jį pagrindė galiojančiomis teisės normomis.
17. Pareiškėjo skundžiamas Agentūros sprendimas patvirtina, kad pareiškėjo paraiškos paramai gauti nagrinėjimo procedūrą atsakovas užbaigė nepažeisdamas teisės aktų reikalavimų, todėl po šio sprendimo priėmimo Agentūra neturėjo pagrindo paraiškos vertinti iš naujo, nepriklausomai nuo to, kad padalijus paramą, atsirado jos piniginis likutis. Užbaigus paraiškos nagrinėjimo procedūrą, asmuo gali teikti paraišką iš naujo pagal kitą kvietimą šios programos priemonės paramai gauti ir dalyvauti naujoje paraiškos nagrinėjimo procedūroje.
18. Remdamasi šiais argumentais, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas priėmė teisėtą bei pagrįstą sprendimą, atitinkantį ABTĮ 86 straipsnio reikalavimus, todėl apeliacinis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
pareiškėjo M. M. apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. spalio 10 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.